探索我国破解农房改造资金问题的有效举措——以浙江省为例

潘杨福

农房改造是浙江省在推进新农村建设中的重要工程。近几年来，在浙江省委省政府的大力倡导和支持下，各个地方的农房改造都不同程度的展开。本文旨在调查研究各个地方先进经验做法的基础上，对浙江省农房改造中的资金来源渠道、金融扶持保障以及强化投融资实效方面进行经验总结，以期对我国农房改造中的资金筹措问题有所裨益。

一、探索多元资金来源途径

（一）政府财政专项补助

浙江省为了推进农房改造重点工程建设，政府部门成立农房改造专项基金，不断加大政府的财政投入力度。以磐安县为例，2009年以来，不断加大农房改造的资金扶持力度，“将农房改造和村庄整治建设资金从2008年的1100万元增加到2009年的1500万元，并提高了农民拆除旧房的补助标准。同时设立专项基金，对所有村庄建设规划的编制费用进行全额补贴。”2009年以来，嘉兴市积极强化政策研制，先后就农房改造的规划管理、资金问题、农民保障问题等形成了一套完整的政策支持，在科学规划的基础上，“市财政在原有每年安排3000万村庄整治建设补助经费的基础上，再每年增加安排1000万元，专项用于农房改造建设和村庄整治建设补助，制定出台了《嘉兴市本级农民改造集聚和城乡一体新社区资金补助办法（试行）》，也对社区建设规划编制、农房改造建设、城乡一体新社区进行补助。”有些地方为了提高农民在农房改造中的积极性，创新出政府“以奖代补”的投资机制，大大提高了资金的利用率和农民在农房改造中的积极性。浙江省湖州市在资金投入中充分发挥政府的引导功能。“制定和完善‘百万’工程以奖代补、农村建设用地复垦、农村困难群众危旧房改造等一系列政策，加大财政资金配套和奖励力度，充分发挥‘四两拨千斤’作用。如设立‘百万’工程以奖代补专项资金，对村庄规划编制、小城镇环境整治、示范村建设等项目，给予几万至几百万不等的奖励补助，市区将农村宅基地复垦补助标准由3-5万元/亩提高到6万-10万元/亩，调动农民拆旧建新、土地复垦的积极性。”

（二）政府融资垫付

政府融资主要是政府部门将政府大楼、学校、医院等公共固定资产以抵押的方式向银行贷款，成立城投公司，各个具体的农房改造集聚点也分别成立自己的新农村建设投资公司，负责资金的运作。“该类贷款按政府融资平台贷款管理，实行综合授信。如湖州吴兴农村合作银行为配合八里店镇镇政府推进‘百村示范、千村整治’工程、完善农村基础设施建设工作，自2008年以来先后发放两笔1900万元的流动资金保证贷款用于八里店社区农民新村建设。”

（三）银项对接融资

所谓银项对接是由政府部门牵头组织的一种引资方式。银项对接即通过政府牵头使具有投资意向的金融机构、企业单位或个人和拥有项目或技术的单位或个人之间通过洽谈达成投资协议的一种融资对接模式，是农房改造中资金结构的重要组成部分。

（四）质押贷款融资

质押贷款融资模式在宁波慈溪市推广以来取得了很好的效果。所谓质押贷款主要是用农房改造中的预期收益项目作为抵押，这些预期收益的抵押项目主要来源于三个方面:财政部门的补贴收益、土地置换后的节余土地收益、农房改造项目产生的节余房屋转让收益。该项目在实施的过程中由于很好地解决了贷款风险问题，因此在各个地方推广过程中融资效果十分明显。温州市各个地方现在推行的“村房两改”项目中，主要就是通过置换节余土地收益抵押贷款进行融资建设的。

（五）出让建设用地融资

出让用地也是农房改造建设资金的主要来源渠道。出让农房改造过程中置换出来的多余土地通过转让变成资金后投入到下一个项目建设中。温州市瓯海区就是通过建设用地出让财政分成作为筹措资金的主要来源。“以瓯海区1年五五分层，瓯海1年可以分到100亿元，其中部分用于新农改房建设。”

（六）预交定金融资

农房改造是个大工程，单靠单一融资渠道难以满足需求，必须在充分利用政府和市场运作力量的基础上调动群众投资的积极性。为此，各个地方依据当地的实际情况出具相应的政策措施，调动广大群众参与到农房改造的融资中来。温州市龙湾区采用预交定金的方式来争取资金来源。即政府部门采用优先选房、价格优惠的政策，在达成置换协议的基础上鼓励群众先预交一定数额的购房定金，这些举措即大大拓宽了资金来源，也调动了农民参与农房改造的积极性。新基地有偿竞投也是通过农户预交定金进行融资的有效举措。磐安县除了加大政府的财政扶持力度外，积极引进市场机制。“推行‘地极差’公开竞投选位，实行‘新基有偿安置’方式筹集建设资金。经济条件好的农户可以竞投区位好的地基，经济条件差的农户可以选择位置稍差的地基，没有钱的困难户由村里帮忙安置。通过市场化竞投安置，近年全县共筹集到‘地极差’资金7395万元，缓解了资金紧张矛盾，有力推进了农房改造进程。”

二、积极提供金融扶持保障

据笔者对浙江省不同地方的调查显示，虽然各个地方资金来源结构不一，在资金筹措上各级地方政府均能结合当地的实际情况，积极提供金融扶持保障，并取得了不错的效果，总结起来主要有以下几个方面。

（一）支农政策到位

浙江省为了加大落实农房改造的力度，特别成立了城乡住房工作协调委员会，并建立了一系列的考核和监管机制。浙江省结合农房改造的实际，出台了《关于加快农村住房改造建设的若干意见》（以下简称“《意见》”）。各个地方在《意见》出台后，结合自己的实际情况，出台了推进农房改造的实施细则，明确金融机构在农房改造中的重要作用和具体做法。

（二）提供融资对接平台

据了解，为了加大农房改造的融资力度，浙江省出台专项指导意见。2009年，人民银行杭州中心支行出台《关于金融支持我省农村住房改造建设的指导意见》（杭银发〔2009〕140号），要求浙江省各级人民银行积极采取一系列的政策方针和措施，积极拓展融资渠道。浙江省内各级人民银行积极根据农房改造建设项目的融资需求，积极引导金融机构与农房改造项目融资对接，在农房改造融资对接方面开展了有益的探索与尝试。“人行宁波中支与市农办组织召开金融支持农房“两改”工作推进会，举行现场授信签约仪式，有效促进了金融机构与农房改造项目实现融资对接。人行三门县支行专门推动建立了金融机构与农房改造领导小组办公室的联系沟通制度，并在农房改造信贷支持试点村组织召开金融支持农房改造建设工作现场推进会，加强信息共享，跟进金融服务。”

纵观浙江省各个地方农房改造的金融机构参与主体，主要集中在农村合作金融机构。农村合作金融机构在确保农房改造中的资金注入问题提供了大力的支持，但是，农房改造还需要不同的金融主体继续加大农房改造的资金投入。为此，浙江省各级政府积极提供平台，鼓励邮储银行、农业银行等涉农银行业金融机构也应担负起相应的农房改造中的资金支持责任，加大对农房改造的金融支持。

（三）推行贷款“五措”保障信贷资金

浙江省在农房改造信用贷款方面通过不断地实践和探索，总结出服务于民的五个举措。一是优先保障农房改造的资金需求、提高农房改造的贷款额度、延长贷款的时间限制。二是通过信用贷款、联保贷款、抵押贷款、第三方担保贷款等多举措的担保形式保证农房改造贷款的落实。三是简化贷款程序。浙江省各个银行部门都为此出台了农房改造贷款的相关政策规定，对贷款流程的简化进行了明确的规定。并采用“丰收小额贷款卡”、“一证通”等形式免除了贷款的申请、审核、审批等繁琐程序。四是对农房改造的贷款款项实行优惠政策。“衢州银行业根据不同借款额度实行差别化定价，对总额在5万元以内的住房建设领域贷款执行基准利率或适当下浮；金华银行业根据村集体和农户对安居贷款的总体需求情况，实行“一村一利率”、“一户一利率”特别定价机制，保证、信用贷款利率比普通贷款优惠30%，抵押贷款利率优惠50%。”五是采取多样的还贷方式，银行针对农房改造项目的还款采取“整贷整还”、“整贷零还”、“余额控制”、“循环使用”等多种方式方便借款人结合自己的实际情况进行的还款。

（四）建立降低贷款风险机制

为了有效激励金融机构进一步加大对农房改造的资金支持，各级政府部门在银行业积极创新信贷资金的同时，也出台相应的激励政策，建立配套贷款风险补偿机制。通过对支持农房改造的涉农银行实施风险补偿，加大银行金融机构对农房改造的金融支持力度。

三、统筹强化投融资实效

（一）分解项目，降低融资主体进入的门槛

农房改造建设是一项大工程，要想吸引更多的企业和个人积极投资，必须将农房改造建设工程进行分解，以此来降低农房改造工程建设的门槛。运用“化整为零”的方略，鼓励相关金融机构、企业、个人等单位参与到农房改造项目的招标和投资建设中来。将农房改造工程划分为:房屋建设、公共设施建设、道路建设、线路建设等多项工程，那么投入子项目的公司融资能力自然加强。政府部门通过统一管理、分开建设的方针，能有效地将农房改造建设工程完成。

（二）结合实际、探索出适切的融资模式

在农房改造过程中，政府部门通过大力的政策宣传，逐步完善农房改造的融资机制，从投资主体转变为引导主体。为农房改造建设创造良好的投融资环境，通过提供一系列的优惠政策保障。同时，“近年来，浙江省金融部门有效落实省委、省政府战略部署，不断加大信贷投放力度、创新融资模式、提升金融服务、加强多方合作，涌现出了一大批颇具特色的农房改造融资模式，截至2010年末，全省农房改造贷款余额达139.72亿元，比年初新增48亿元，为全省农房改造建设工程提供了强有力的金融支撑……金融机构积极支持农户购买集中安置房、农户自建改建农房，努力配合地方政府或村级组织开发建设集中安置房。如嘉兴地区农村信用社积极支持农户参与“两分两换”，以其合法农村住房和宅基地换取规划的市镇公寓房、联排房。嵊州农村合作银行出台《“安居乐”农村住房贷款管理办法》，对能提供合法建造审批书或建设规划许可证的农户予以积极支持。交通银行温州分行结合温州“返回地安置”政策，对拥有当地村镇集体合法宅基地、已获批住宅建设用地使用权的当地村民提供“返回地安置房抵押贷款”。”

（三）创新产品，助推信贷服务

为有效助推农房改造建设中的融资，浙江省地方银行不仅积极创新，多举措为农房改造贷款问题提供了保障。同时，结合实际通过创新信贷产品有力地助推了信贷服务工作。如衢州地区的衢江联社推出的“安居乐“贷款，规定凡符合借款条件农房改造农户均可申请2年期限的贷款，采用“一证通”或资产抵押的形式，贷款额度可以达到该农户新建房投资额度的50%。到目前为止，该信用联社共为685户农户发放“安居乐”贷款3458万元。截至到2011年4月末，金华、衢州两地农村合作金融机构发放农房改造贷款28.7亿元，服务农户10846户。

（四）科学监管，保证财力的重点使用

预算作为一种资源配置的手段，其科学性与否关乎农房改造建设的健康持续发展。浙江省各级政府部门在调查研究的基础上，对这些重大的投资进行可行性论证，从定性和定量两个维度进行分析，结合当前资金的实际情况对农房改造资金预算进行科学性分析，有效的规避了财务风险。各个地方还实行资金使用的备案制度，将资金的配套使用形成书面的形式。将农房改造过程中的所用款项名称、金额以及项目等进行详细记录上报纪委监察局和审计局备案。同时，在进行资金预算的时候，通过成立专门的资金监管部门，强化财务支出的刚性机制，建立财务“专款专用”的监管机制，严格控制财务的额外支出。对目前没有展开但是存在的隐形债务进行合理预算，对超出预算的支出加强控制。同时，建立资金使用问责制，对于违纪违法案件严肃处理，把严肃查处违纪违法重视新闻媒体的宣传和正确引导，并通过检查部门和新闻媒体的监督功能，做到有线索就查，违纪必究，将农房改造的资金利用真正做到专款专用。