新农村建设下政策性金融的发展研究

陈敬慧

农村政策性金融是为配合政府实现发展农村经济的政策目标在农村特定领域内从事的，直接或间接进行的政策性融资活动。本文分析了我国农村政策性金融的现状，并对完善我国农村政策性金融提出建议。

一、我国农业政策性金融的现状

（一）我国农业政策性金融发展的积极方面

1.资金来源渠道逐步拓宽

农业发展银行按照国务院的规定进行运营，其资金主要来自:财政支农资金、本行开户的各企事业单位存款、通过发行金融债券筹到的资金、来自央行的再贷款和从境外筹集到的资金。从2005年开始加大了市场化筹资的力度，使长期以中央银行再贷款为主的单一负债结构进一步得到改善，筹资多元化进程明显加快。截止到2007年年末全行负债总额10449.12亿元，同比增1325.61亿元，增幅14.52%。其中:发行债券余额466331亿元，比年初增加1502.26亿元，发行债券开始超过向央行借款，成为农发行第一筹资来源；向央行借款余额36585亿元，比年初减少211.5亿元；各项存款（不含同业存款）余额1633.44亿元，比年初减少118.15亿元。从2007年的数据看来，农业发展银行对中央银行的融资依赖度降低了许多，这是改革进程中值得称道的地方。

2.职能作用开始有效发挥

农业发展银行直接肩负着支持、促进和保护农业与农村经济发展的使命。自成立以来，农业发展银行认真贯彻落实党中央和国务院一系列支持“三农”的方针政策，各级行不断加大信贷支农力度，积极支持落实国家各项农业和粮棉调控措施，认真履行粮棉油收购资金供应和管理的基本职责，贷款增长规模和结构比较适度、合理，各项业务保持持续、健康、快速发展的良好态势。

3.新业务不断拓展

中国农业发展银行始终把支持粮食收购作为各项工作的重中之重，认真做好政策性贷款发放与管理工作，审慎积极地办好商业性信贷业务，准确把握政策，加强贷款营销，有效防控风险，信贷支农力度进一步加大，信贷业务实现科学有效发展。为满足客户需求，中国农业发展银行进一步丰富了中间业务品种，全面开办了投标保函、履约保函、借款保函等9类国内保函业务，制定了优惠的担保费率。全年担保金额423亿元，同业合作也取得了新进展。全年代理其他政策性银行结算5.17亿元，委托贷款127亿元。进一步加强了与全国工商业联合会的合作，共同推进创建“社会主义新农村示范县”工作，为社会主义新农村建设提供信贷支持，积极发挥中国农业发展银行在农村金融中的骨干和支柱作用。

（二）我国农业政策性金融发展的消极方面

1.治理结构不健全

首先，虚置的所有权主体、失灵的制约机制，使得内部人控制和代理人道德风险问题出现。作为农业发展银行唯一的所有人，国家的委托权是通过政府官员施行的。由于现有制衡机制设计不合理，控制农业发展银行的高级管理人员不太可能受到相关政府官员的有效监督、评价。又由于信息的严重不对称，在现实过程中，农业发展银行的高层管理人员获得了银行的实际控制权，严重的内部人控制及道德风险因此产生。

2.金字塔式组织体系存在缺陷

农业发展银行采取的是总分行制组织形式，其组织体系缺陷在于:这种机构设置很难贴近农民，与农贷金融的分散性和政策贯彻的一致性是相互违背的，这导致了该种组织结构很难适应我国农业的特点和小规模分散经营的方式。一些县区市没有设置农业发展银行的分行，相关业务一般有所在县区市的农业银行代理。这种从上到下层层委托-代理的关系会导致政策传递不到位和失真，经常发生只代理，不管理和越管越乱的问题。此外一些项目在实施的过程中没有得到有效监管，甚至一些企业和农行勾结起来，对农业发展银行隐瞒项目的真实信息，甚至欺骗农业发展银行，使得农业发展银行资金运行因跑、冒、滴、漏而不能实现真正的封闭运行。

3.利益补偿机制与风险防范机制之间的矛盾尚未解决

由于农业特有的弱质效应和风险性，再加上农业发展银行按政策支持的大多是亏损严重的粮食企业，因此在经办农村政策性金融的具体业务中，农业发展银行损失财产，并且相关隐性风险比其他商业性金融机构还要大得多。由于我国现有粮食流通体制存在一定的弊端，粮食收购部门的收粮资金完全来自银行，粮食收购部门收购多少，银行就得提供相应的资金。这种资金供应方法，基本延续到现在，养成了收购部门吃银行“大锅饭”和财政上的“补贴饭”。所以，农业发展银行经营成本高、费用支出大，很容易导致农业发展银行信贷资产质量和财务状况的恶化。加上体制不顺，职责不明，贷款管理不严，使不良贷款有增加倾向。

二、完善我国农业政策性金融的政策建议

1.建立健全法人治理机制

健全的法人治理机制是现代银行的根本要素。设立董事会是农业发展银行完善公司治理结构的有效途径。我国可以制定相关政策，由国家发改委牵头，财政部、央行和农业部等部委负责人组成农业发展银行的董事会。董事会代表国家行使出资人的权利，农业发展银行的日常经营活动由董事会聘任的行长负责，凡重大方针政策则由董事会作出。

2.完善内部经营管理机制，提高抵御风险能力

有观点认为农业政策性银行由于特定的经营范围和条件，亏损和挂账是必然的，其实不然。农业发展银行虽然是政策性银行，有政策性亏损的权力，但也应该建立起相应机制，在承担政策性金融业务的同时提高经济效益。因此，农业发展银行应该做到以下几点:

首先，健全内部监督管理机制。要对政策性信贷资金运营的所有环节和各个层面都严格把握，防控信贷风险，而不是原来的单纯控制贷款总量和余额。建立相关信贷风险预警机制，对贷出资金进行风险测定，衡量。

其次，加强农业发展银行的数字化、智能化建设。应该引进先进的数字化、智能化操作平台，利用现代电子技术手段，处理相关金融业务，降低银行员工的劳动强度和人为失误。

3.建立相关的法律法规，明确经营原则和目标

迄今为止，我国尚未就政策性银行进行相关立法。农业发展银行作为政策性银行的先行者，一直在实践中摸索经验。因此，可以参考国外先进国家政策性银行的成功经验，进行立法，明确政策性银行的发展定位、业务范围以及经营目标等等。建立政策性银行法，确立政策性银行的法律地位、经营原则，使农业政策性银行的贷款和使用有法可依、有章可循，从法律上规范农业发展银行的经营行为，防止农业政策性银行向商业化和财政化方向发展。