试析促进旅游业可持续发展的税收政策—以四川省为例

廖晓莉 张 锐

据世界旅游组织预测，今后20年我国旅游业将以7%左右的年增长率迅速发展，到2020年有望成为世界第一大旅游目的地国。可以说，未来20年将是我国旅游资源开发和旅游经济发展的黄金时期。但最新统计资料表明，我国旅游需求仍呈现“大基数、稳增长、低消费”的基本特征，低消费特征明显，消费结构仍然偏重基本旅游消费，且国内游客满意度相对偏低。作为拥有丰富旅游资源的四川，如何抓住这个良好机遇，大力发挥四川旅游资源的独特优势，并使之转化成为产业优势和竞争优势，推进四川旅游业可持续发展，不断做大做强超四川旅游业，努力构建旅游大省，是四川各级政府在今后国民经济和社会发展工作中面临的一个重要课题。因此，从税收政策选择与征管的角度着手探求四川省旅游消费增长的有效途径，对于促进旅游产业健康发展具有重要意义。

一、旅游税概念的界定

旅游税收是指一国政府对旅游者和旅游商品及服务的提供方规定的税收制度（当然，也包括某些具有税收性质的“费”）。旅游税收是一个集合体概念，里面包含有各种各样的具体税种。由于不同国家具有不同的旅游税收制度，所以，各个旅游税种的名称也不一样。实际上，大多数国家的旅游税收都包括旅游商品税、旅游所得税、旅游财产税以及特定旅游税这样几大类。相对于一些旅游发达的国家与地区而言，我国对旅游税的理论与实证研究起步较晚，且旅游税没有一个统一的概念，因为在我国现行税法中，旅游业涉及的税种主要有营业税、消费税、城市维护建设税、城镇土地使用税、房产税、车船税、企业所得税和个人所得税等，基本上包含了我国现行税制中的大部分税种。因而说到“旅游税”，在我国范围内，“旅游税”并不是一个独立的税种，我国对旅游业的税收是渗透在如上所述各个税种中的。而纵览世界各个国家和地区，旅游业税收的含义和范围也不尽相同。

二、四川省旅游业的现状

从全国来看，四川是一个旅游资源非常丰富的省份，旅游资源得天独厚，从高原、山地、峡谷到盆地、丘陵、平原，从江河湖泊到温泉瀑布，从岩溶地区到丹霞地貌，雄秀奇幽，风光旖旎。九寨沟一黄龙、峨眉山—乐山大佛、都江堰—青城山等被联合国教科文组织列入世界自然文化遗产名录。此外，四川历史文化底蕴深厚，从古代水利工程、古镇民居到名人故居，从寺庙道观、石刻壁画到现代艺术博物馆，从史前遗址到现代建筑风貌，历史悠久，文化灿烂。

汶川地震中，四川的一些旅游资源遭到了一定的破坏，并且来川的旅游人数在此之后急剧下滑。比如在地震中基本未受到损害的峨眉山景区，在震前日均的接待人数超过万人，震后曾一度出现一天28人游山的窘境。值得庆幸的是，四川世界遗产旅游核心资源和产品在此次地震中基本未受到损害，震后不久均已重新对游客开放，且现在已基本恢复到震前的接待水平。地震虽然给四川旅游造成了很大影响，但同时地震也形成了一些新的特色旅游资源。

三、当前四川旅游税收政策存在的问题

近年来四川省出台了一些税收政策与法规来促进旅游业的合理发展，也取得了一定的成效。但因为发展旅游的时间毕竟较短，因此在税收政策的制定与征管过程中存在一些问题，主要表现在以下几个方面:

1、旅游税收优惠方式过于单一

如前面所述，当前旅游税包括的内容丰富，但现在四川旅游业可享受的税收优惠主要集中在企业所得税的减免方面，而对于一些关于旅游业发展的税种如营业税优惠措施运用却很少，适用面也很窄，只对一些与旅游相关的文化领域—纪念馆、博物馆、文化馆、美术馆、展览馆、书（画）院、图书馆、文物保护单位举办文化活动的门票收入，宗教场所举办文化、宗教活动的门票收入免征营业税，其他类型旅游企业营业税均没有任何优惠。而在营业税中，一般的营业税的税率都较低，但娱乐业很高，娱乐业中除了保龄球与台球为5%外，其它经营的娱乐项目如歌厅、舞厅、音乐茶座等都是20%的税率。这样，势必会加大旅游企业的负担，而做为旅游企业又会将此费用转嫁到旅游消费者的身上，依照税收的替代效应，会减少旅游者的消费，其最终结果便是旅游税收的减少，即产生了税收的负效应。税收的减少，最直接的影响就是各地在开发旅游资源的资金不足，甚至是旅游资源开发资金的来源、方式单一，从而使四川许多潜在的旅游资源优势无法充分发挥出来，难以提升旅游业在整个国民经济体系中的行业竞争力。

2.以费挤税问题较突出

当前四川旅游业的收费较多，已使旅游企业不堪重负了。一方面收费的项目较多，另一方面是收费的部分较多，具体而言这些主要包括两大部分，一是旅游部门收取的各种费用和基金；二是其他部门向旅游企业摊派的各项收费，这些部门主要有质检、卫生、广电、劳保、公安、环保等等。这些费用一收取之后，就挤占了税收。从旅游业的角度来看，旅游产品中涵盖很多的公共产品，如景区和景区周边的公路、市政设施等等。对于这些旅游公共产品的建设与维护，可以通过旅游景区对游人收取一定的门票进行补偿，但这毕竟是低效率的，因此就需要政府投入财政资金才能够保证公共产品有效配置。如果旅游收费过多，最为直接的后果就是财政资金的减少，财政资金减少就不能保证公共产品的有效配置，那么旅游环境也不能得到良好的改善，这势必会影响到旅游业的可持续发展。

3.旅游业税收征管难度大

当前四川旅游企业中存在较多问题:如发票填写项目不规范、开票使用收据而不用正式发票、少记收入或不计收入、多列支成本费用。而旅游业务是用全部的收费减去旅游者支付给其他单位的餐费、住宿费用、交通费、门票和其他代付费用后的余额为营业额，旅游企业采用以上几种方式，最为直接的便是会少交营业税和所得税。比如旅行社不能正确的填写发票，不能准确的计算收入与代垫费用的数额，使得旅行社在费用方面大做文章，进而影响了旅行社的费用清算，还有些旅行社在与外地其他单位进行费用结算时也并不是一次一结，而是存在一次多结的怪现象，这样的收入与费用就无法进行配比，更为确定收入设置了障碍，这就为旅游税收征管增加了障碍。

4.地方政府促进旅游业发展的政策选择权过小

旅游税收具有税收的正效应，如公共物品公平有效配置依赖于旅游税收；旅游业税收为政府税收收入做出巨大贡献；合理的旅游税收会促进旅游业的可持续发展等等。地方税是地方政府对地方经济发展进行调控的重要手段，但是因为各个地方的具体情况不同，所以不能所有地方都采用一致的旅游税收政策。如果授予地方政府较大的旅游税收政策选择权，则地方政府可以依照各地方的特色，来合理的利用税收政策，使其所选择的政策能充分地为该地区的旅游业的可持续发展起到作用。从我国现阶段旅游税收的情况来看，我国政府税务管理权限高度集中，地方政府促进旅游业发展的政策选择权过小。省级政府只有对个别税种起征点和税率幅度的调整决定权，从而不利于发挥税收因地制宜的调节功能和体现地区经济发展的特殊性，无法实施对区域经济的支持鼓励或限制政策，对旅游产业结构和布局也难以实施有效调节。

四、促进四川旅游可持续发展的旅游税收政策的相关建议

1.通过对旅游税收政策的研究，实施旅游行业费改税措施，切实减轻四川旅游业负担

进一步完善税制，用相应的税收取代政府职能部门对旅游业收取的具有税收性质的费用项目，加快解决以费挤税现象的发生。使费用变为税收，形成财政资金，让政府能够充分投入财政资金来保证对旅游公共产品的有效配置，如对旅游公共景区和景区周边的公路、市政设施进行改善，进而改变地区的综合环境，同时也可以通过交通补贴、停车基础设施补贴以及给予旅游企业投资税收优惠，来减轻四川旅游业负担。

2.加快完善以旅游养旅游的税款专用管理办法

近些年来，随着旅游业的飞速发展，四川旅游行业的税收和政府收费也将不断增加，但长期以来各级政府却没有将此收入大量的用于旅游业，造成旅游行业运营资金匮乏，无力投资景区道路、旅游设施及相关配套设施，影响了旅游行业的整体竞争力。因此，应加快完善以旅游养旅游的税款专用管理办法，以做到将旅游行业的税收相当比例部分用于四川整体旅游基础建设投资（如云南省就将税收中的相当比例用于基础性建设，并且取得了较好的成效），四川旅游总体形象推广营销、行业规划发展研究、旅游项目开发补助等方面，以此提升旅游业在整个四川国民经济中的行业竞争力。

3.深入税收制度改革，建立适合四川旅游发展的旅游税收制度

因为旅游税所涉及的税种较多，因此应对税收制度进行深入的研究，从而建立促进四川旅游发展的税收制度。如增设一些引导消费的旅游税收品种，比如环境税、资源占用税、出境消费税等，以限制过度的旅游消费和资源占用，平衡国内与国际两个市场的消费状况，在此基础上是否可以考虑取消旅游业中处于基础环节企业的营业税。此外，对不同层次的旅游消费需求应采取有差别的结构性税收政策，即对占用较少社会经济资源的旅游消费采取低税率，对占用较多社会经济资源的旅游消费采取高税率。同时，还可根据不同消费水平征收累进式消费税，以助于在扩大旅游消费总体规模的基础上对旅游消费进行正确引导，避免奢侈性旅游消费造成社会经济资源的浪费。