构建合理的农用地流转市场的制度分析

王 雄

农业是国民经济发展的基础，“三农”问题中最为核心的就是农村的土地制度及相关问题。现阶段农业发展的目标是市场化、规模化、集约化，这过程中就不可避免的要进行农用土地的流转，建立合理的农用土地的流转机制，对于加速农业的发展，建立优质、高效、产业化的现代农业是十分必要的。合理流转制度会极大的促进市场良性发展，而要想制定符合市场规律的制度就要深入了解我国土地制度的变迁及现在的农村用地情况，探析问题的形成及制度成因，提出正确改善方案。

一、农用地流转制度与市场的现状分析

（一）流转制度现状分析

1.改革开放以来农用地流转政策发展。我国农村土地制度从单纯的集体所有逐渐向集体所有、家庭经营的两权分离模式转变，随着农地经营制度改革的深化，土地流转的比例也在加大。

2.农村土地流转政策的创新时期。健康的流转市场的建立是我国农业是否能进入规模化发展的瓶颈。农用地转入国有建设用地也已经成为了必然的趋势。国家严格限制集体土地向个人或组织流转为非农用，只允许将集体土地收归国有之后，由国家审批出让。

（二）农用地流转市场分析

1.农用农地市场。由于家庭联产承包责任制下农地资源的配置主要是借助于行政手段进行，市场机制并没有发挥应有的作用，人们在保护农户家庭经营主体地位不变的前提下，创造了许多新的经营方式。采用的流转形式主要应包括转包、互换、转让、入股和抵押等。

2.农地非农化市场。当前农地非农化主要有两种代表性的形式:一是转权让利，二是保权分利。在我国现阶段，无论是转权让利还是保权分利，农地非农化市场中利益分配机制都待完善。就农村集体经济组织和农户方面而言，由于农地非农化后能带来极高的土地增值收益，在利益的驱动下，农地非农化存在相当大数量的自发入市，在他们看来，既然农地是集体所有制，则农地自主入市也是应该的；对基层地方政府部门而言，由于出让土地收益的绝大部分归地方政府支配，这必然会极大地刺激其征用农地、批租土地、以地生财的积极性。

二、当前农用地流转制度的缺陷

（一）农用地内部流转制度体系缺陷

1.土地的集体所有权不完整。所谓“相对完整化”，是指在遵循国家法律所规定的对农地集体所有权所进行的必要限制的条件下，由农地产权主体充分行使其产权，各级政府、各种经济组织、农村社区集体经济组织成员等等，都不得侵权。财产所有权主体明确是进行市场交易的基础，农村集体土地所有权主体明晰是市场经济的客观要求，也是农村土地流转市场健康发展的基础。但是，“农村集体”或“农民集体”是无法确切定义的没有法律人格意义上的“集合群体”。

2.土地流转价值性不明确。目前土地流转由于信息的限制，市场的不完全公开化，流转价值极其廉价。很多农民之间进行不登记的土地转包，在邻居亲友间的流转往往是免费的。

3.缺少土地流转中介组织。土地的不可转移性使小额交易只能在一定地域范围内进行，农民在转包土地的时候，只能本村或本乡内交易。而土地在小范围内私下流转虽能解决抛荒问题，但无法实现土地更有效地利用。大额的流转交易需要一定规模，而挨家挨户与农民进行谈判，谈判成本过于高昂。土地市场交易成本的高昂要求有完善的中介组织为之服务。

（二）非农用土地市场流转机制缺陷

1.土地使用权价格评价体系缺陷。在农地非农化过程中，《土地管理法》确定的征收新增建设用地土地有偿使用费，应以基准地价的体系建设为前提；最终解决征地农民的补偿问题，也必须承认农民的土地财产权，走“评定地价、照价征用”的路子。由于农村集体土地尚未开展定级估价工作，缺乏科学合理的土地价格体系，土地征用价格的形成和确定就有很大的主观性和随意性。

2.土地流转交易组织欠缺。我国农村土地交易市场集体土地的流转交易，既没有任何权威性的法规可遵循，又缺乏相应的市场规则、监督机构保证规范运作，结果造成流转成本高昂，交易缺乏透明度与公平性，而且刺激土地流转中大量不符合市场规律问题的发生。

三、构建合理的农用地流转制度的方向

构建流转制度要从两种市场的不同缺陷入手，两种市场面对的主体不同，流转方式也有很大的差别，农用地内部的流转是在农民之间进行，土地的用途并不改变，应当加强的是流转的力度。农用地转非农用由于改变了土地的用途，流转要受到国家限制，制度的完善应当侧重于流转的规划及流转的后续影响。

（一）适度深化产权制度改革，为农用地流转提供产权基础

1.继续稳定家庭联产承包责任制。稳定土地承包关是从实践中证明我国走向农业现代化过程中符合国情的有中国特色的农业发展模式。当前，土地仍然是农民收入的主要来源和谋生的主要手段，更是农民的最大社会保障。因此，必须进一步稳定和完善土地承包关系，进一步明晰土地使用权的产权界定，把土地使用权流转的决策权界定给农民，这样农户才能成为土地使用权流转的主体，拥有土地的长期使用权，克服短期经济行为，并保护好耕地，走可持续发展道路。

2.提高劳动者的科技素质和管理水平促进农业规模化发展。高素质的农村劳动者是实现合理有序的土地流转和土地利用的前提，加大农业科技推广力度是广大农村的当务之急要，政策法规的宣传和农村专门人才的培养也是不断提高农村劳动者的综合素质的手段。

3.在推进土地流转的同时建立严格而规范的配套制度和措施。首先必须严格控制土地的流向，努力避免耕地在此过程中的流失。建立农村土地流转登记所，简便变更手续，使管理者掌握土地变动情况。严格执行土地征用制度，完善土地补偿机制，严厉制止破坏土地交易行为，对行为恶劣的明确惩罚措施，同时为保证国家粮食安全的公共利益，国家应该对基本农田保护区的农民所支付的机会成本实行财政补贴，以增强农民参与基本农田保护的积极性。

（二）有关农用地征地改革措施

为了切实保护广大农民的根本利益，解决好失地农民的长远生计，确定征地制度改革的主要思路应包括:

1.确认集体土地的财产权利并按市场经济规律进行征地补偿。征地补偿是征地问题的核心之一，征地补偿除了应考虑土地被征用前的价值之外，还应考虑土地的区位、土地的市场供求状况、当地经济发展水平及政府的宏观政策等因素。许多地方为了缓解征地补偿中的矛盾，已经在补偿费的测算方法上进行了不少探索和创新，这样的思路符合国际惯例。目前，市场经济国家的政府为了公共目的的需要征地，均是按“公平的市价”给予“公正的赔偿”。因此，借鉴国际经验，我国征地补偿的边界应该放宽，除了考虑土地的年产值外，还应考虑被征用土地的生产资料功能和社会保障功能。

2.建立城乡统一的建设用地市场。农村集体所有的建设用地部分应当取得更加充分的所有权，可以进入市场进行使用权的转让。建立土地储备机制，用于国家批准的经营性建设项目，而价格可以由农民集体与用地者谈判。实现农村集体所有的建设用地使用权进入市场流转，要遵守一个基本原则，即必须符合国家用地规划。允许农村集体所有建设用地进入市场，不仅打破了政府的征地垄断权，赋予了农民集体以价格博弈方式来分享建设用地增值收益的权利，还有利于破除土地制度的城乡二元结构，有利于通过土地关系的调节，实现土地处置的社会化和法制化，这是非常可喜的。

3.健全农村社保制度完善安置措施。建立健全农业风险保障机制和农村社会保障制度，增强农业对自然灾害等风险的缓冲能力，同时使广大农民医疗有保障，失业有保险，以解除农民对土地转让后的后顾之忧。启动户籍制度改革，对放弃土地的农民应该在身份平等和社会保障方面提供必要的援助。在经济较发达地区和城乡结合部等土地市场化程度较高的地区，可实行国有土地留地安置，赋予被征地集体或农民个人优先开发权；在有稳定收益并有长期回报的征地项目中，可探索将土地使用权入股或征地补偿费入股的方式，以减轻政府在短时期内的资金压力，且可为失地农民保留和提供长期收益；有条件的，还可安排失地农民就业，并积极创造并扩大就业门路，建立失地农民就业培训制度，提高劳动就业技能；对自谋职业、从事个体经营者应给予政策扶持，使他们有长期稳定的收入。在安置方案中，应当出台相应的政策来保障失地农民的住房和子女的教育问题等，没有后顾之忧才能放心将土地转让。土地流转市场的健康发展离不开制度的规范，无论是农用地内部还是农转非农的流转，只有从根本解决产权问题，按照制度办事才能避免纠纷。合理的土地流转应当创造双赢的局面，而不是以任何一方的利益牺牲为代价的。

四、总结

本文重点讨论了合理的农用地流转制度构建问题，经过对农用地流转市场现状及问题的探讨，追寻流转制度的完善与创新，说明我国现阶段农用地流转制度的缺陷。农用地内部流转制度主要问题是土地所有权的不完整及土地价值性的不明确，土地流转没有中介渠道，流转缓慢。所以这方面的制度构建应当将重点放在产权制度的改革，使市场活跃起来。同时坚持家庭联产承包责任制，这项举措是我国农业生产改革的重大成就，减低了流转成本又有较强的可操作性，符合现在的农村的发展要求。

而在城镇化背景下农用向非农用土地流转面临的是市场供需不流畅，有价无市，土地的稀缺引诱部分人铤而走险，征用的过程不合法不规范，进而使农民利益受到损害，利益的分配不均又引起冲突。这连锁效应的起因是土地使用权价值难以评定，交易缺乏标准可依，制度不健全，自然没有约束力。构建这方面的流转制度首先要有良好的交流市场来建立土地储备机制，对失地农民有合理的补偿安置。