环境税的设立及其面临的问题

张巨勇

一、征收环境税的意义

环境税是按其对环境资源的开发、利用强度和对环境的污染破坏程度，对一切开发、利用环境资源（包括自然资源、环境容量资源）的单位和个人，进行征收或减免的一种税收，主要包括对环境污染和破坏较严重的产品征的消费税、资源税、污染税和准环境税，如保护环境排污费、补偿费（生态环境补偿费、育林费）开发使用费（水资源费、土地使用费）等。征收环境税的意义如下:

1.环境税是外部性内部化的重要途径

环境污染具有很强的负外部性，即私人边际成本小于社会边际成本。在市场经济的运行中，由于在市场中环境提供的服务无法进行交易，所以市场机制无法对经济运行主体在生产和消费过程中可能产生的副产品——环境污染和生态破坏发挥作用。企业为了追求利润最大化而确定的产量必定会大于资源最优配置所要求的产量，这样环境污染过多。而环境税的征收可以抑制外部性，由于企业造成了污染需要缴税，这样其污染成本便会体现出来，追求利润最大化的企业便会减少污染造成的成本。

2.环境税能够有效的避免公地的悲剧现象

公共物品是可以供社会成员共同使用的物品，它具有非竞争性和非排他性。由于环境资源具有公共性、不可分割性，而且很难界定产权的或具有很高的界定成本，所以它们在性质上属于公共物品。“免费搭车者”——只想享受而不希望提供资金或只是不承担任何成本的利用，其结果必然导致环境退化。环境税可以有效避免“公地的悲剧”现象出现，对造成环境污染的生产者或消费者征税使其成本上升，“免费搭乘”现象也就不会存在。

3.环境税是实现可持续发展的重要保障

企业是一个以营利为目的的经营单位，其目标是利润最大化。在缺乏规范的情况下，企业在生产活动中只考虑自己的利益，而不考虑环境代价或环境成本。通过征收环境税，政府一方面可以使环境污染行为的外部成本内部化，控制自然资源的过度利用；另一方面可以增加财政收入，使得政府有更多的资金投入到环境绿化中去，从而促使环境资源开发利用与经济、社会发展的协调，实现可持续发展。

4.环境税符合“谁污染、谁付费”原则

对于公共品资源配置，产权交易理论提倡有效的财产权结构，即公众由政府作为代理人向污染者征收一定量的排污税，因此，环境税的缴纳实际上是经济活动者对污染排放权购买，或者说是交易污染排放权利的行为，符合了“谁污染、谁付费”原则。

5.环境税具有经济效率

环境税是适应市场经济要求的保护环境的理想经济手段，首先税收政策比直接管制有更强的弹性和效率；其次与征收排污费的政策相比，环境税比排污费的征收更规范、更强制，能更好地体现公平、效率原则；再次，对污染者征收税收迫使企业提高资源的利用效率，并由此提高了整个社会的经济效率。

二、我国环境税的设计难点

1.税基、税率难以确定

对什么物品征税，是对污染产品征税还是污染源征税，这都成为了难题。税种的设立是在原来已经存在的城市维护建设税、耕地占用税、车船使用税、消费税、资源税以及城镇土地使用税的基础上设立税种，还是设立新的独立的税种，都难以解决。还有中央和地方的关系，关于征收标准是由中央统一控制，还是由地方自治。税率的确定也是难题，如果税率过高，会挫伤企业发展的积极性，甚至影响整个行业；但如果税率过低，不会起到引导企业生产的目的。另外，各地发展不均等，税率是否要统一，以及是否要与国际接轨也是需要考虑的问题。

2.相关税种对环保重视程度不同且缺乏配合

过窄的征收范围、过于粗糙的条款、不合理的税额设置、不突出的环保意义等是现行的环境保护的税种存在的问题。目前资源收费政策着眼于微观环境，国有大中型企业是主要征税主体；收费标准低，征收面较窄，渠道单一；主管部门职能交叉，部门利益冲突严重，征收管理十分混乱。许多重要的自然资源，如海洋、草原、淡水资源、森林、名贵中药材等，并未在征税范围之列，自然资源的全面保护十分不利。

3.税收优惠措施不够完善

现行税制中为贯彻环保政策而采取的税收优惠措施形式单一，没有形成统一的体系，相互之间缺乏协调合作。主要局限于减税、免税等直接优惠政策，没有充分利用加速折旧、再投资退税、延期纳税等国际上通行的间接优惠措施。甚至客观上某些税收优惠政策不利于环保的目标，对其他税种的环保功能有所抵消。如对生产黄金、白银制品的销售收入免税的规定，在一定程度上反而支持了过度开采金、银矿，造成了资源破坏与环境污染的加剧。

4.环保资金使用随意，缺乏有效监管

环保资金缺乏有效的监控，可以自由使用，没有做到专款专用。混乱的税费项目，污染控制治理力不足，致使环境资金流向不明，从而降低了人们对环保收费的积极性和对政府的信任。在过去的三十年中，中国的排污费共征收了1480亿元，其中一部分回报给企业，用于技术创新和污染治理，而有一部分用于了环保新建部门的建设，包括超标办公大楼的建设、豪华汽车的购买、编外人员的工资，等等。

5.排污收费制度先天不足

主要表现在:（1）征收范围有限。我国现在实行的排污收费所依据的法律、法规的适用范围并没有包括污染环境的一切行为，如无法对居民生活用水污染、流动污染源、城市生活垃圾、油井废气、印刷等重要的污染源征收排污费。（2）《排污费征收使用管理条例》的惩罚力度过轻。（3）排污费计征依据不科学。目前我国的排污费征收是按照单一指标征收的，而实践中污染往往具有多样性，这造成当两种以上有害物质出现在同一排污口时仅对污染含量最高的一种进行计征。（4）收费标准偏低，而且多年未变，造成企业并未对其污染行为付出相应的代价。（5）征收管理不够规范，征收成本较高。随意性征收和挤占、挪用情况普遍存在。（6）排污费计入企业生产成本不合理。从承担者来看:排污费计入企业的生产成本，企业可以将支付的排污费作为商品价格的一部分由消费者负担，以至于谁越不处置污染谁受益越大，而谁治理污染越多谁成本越大。

三、我国设立环境税的基本构想

1.循序渐进，逐步推进环境税改革

对于税种引入，要注重顺序:成本低税收例如二氧化碳税实施一段时间被市民广泛接受之后再考虑条件比较高的税种（例如碳税）。对于税率，可以采取逐步提高税率的做法。如果税率一步到位，可能会使公众无法接受，同时可能使国内企业的竞争力受到严重挫折，甚至影响整个经济发展。在我国环境税改革起点较低、情况复杂的条件下，应采取先融后立、先旧后新、先易后难的实施战略。首先，取消不利于环保的补贴和税收优惠政策；其次，对环境税和环境收费进行综合考虑；再次，绿化现有税制，实施融入型环境税方案；最后，引进独立的环境税。

2.明确环境税改革的目标

从我国目前税制的环境角度来看，我国大部分税种没有从环境角度和可持续发展的角度来考虑其税目、税基和税率。新时期税制设计的重要目标是重新认识当前的税制结构，调整税收制设计，从可持续发展的高度来认识环境税，使设计出的环境税种更为合理。

3.完善环境税体系，适时推进税费改革

环境税收体系由多个税种构成，它不仅包括对形成污染或可能形成污染的产品或直接对污染物征税，而且对污染源、开采和使用资源进行征税。在我国税制体系中，初步体现了保护环境、限制污染的政策导向，与环境资源有关的税种主要有城建税、消费税、资源税、耕地占用税、固定资产投资方向调节税和车船使用税等，但我国目前主要的征税对象是对资源、能源和机动车，而并未对污染物、废弃物等直接危害环境的物品开征环境税，也缺少专门性税种，如针对污染、环境破坏的行为或产品征收的税种。由于缺少环境污染税，污染控制的资金主要通过征收排污费来筹集。改费为税，对排污企业征收污染税，可以避免现行的排污费征收困难、任意拖欠现象。

4.保持税收中性

新税种的实施往往会面临很多的社会和政治阻力，因此许多国家推行环境税时都注意采取一些税收中性措施，使纳税人获得的利益与其所支付环境税相等，以确保在总体水平不变的情况下不增加纳税人税收负担。为了保持税收中性，我国应该在征收环境税的同时，减少个人所得税和企业所得税，使总体的税收总量基本保持不变，而且在征收环境税的初期，可以给一些企业一定的免征额，这些免征额逐年减少，直至完全取消，这样可以使企业顺利的度过这一调整时期。

5.征税要因地制宜，结合实际

环境税有效发挥作用的前提是从实际出发，大多数国家的税收规则不同，即使在同一个国家环境税在不同地区也有区别。因此，要从实际出发，制定出切实可行的生态税收政策，才能使效率原则与起到保护生态环境的作用相互一致。比如，中国东西部经济发展、气候、人口、环境状况有巨大的差异，因此税率不能统一，应根据各地的实际情况来决定。同时，税收也应与当地的环境政策相结合，税收与管制手段和收费手段相结合。

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