浦东新区开发开放政策及竞争优势演变分析

杨洪涛，刘 亮

（1.华东理工大学 商学院，上海 200237；2.上海海事大学 水运经济科学研究所，上海 200135）

1990年，党中央、国务院做出开发开放浦东的重大战略决策，成为浦东实现跨越式发展的重大契机和历史新起点。经过20年的努力，浦东在对外开放、经济建设、社会发展方面取得了举世瞩目的巨大成就，成为带动长三角地区乃至全国现代化建设的重要增长极，成为向世界展示中国城市现代化的重要窗口和改革开放成功的重要标志。

纵观浦东开发的历程，国家、上海市和浦东新区政府及相关部门出台了一系列政策，这些政策曾经为浦东带来了其他城市难以比拟的竞争优势，成为浦东开发开放取得成功的首要因素。然而，在浦东开发取得翻天覆地变化的同时，其面临的环境也发生了变化：一方面，浦东未来的发展将面临巨大挑战，如来自天津滨海新区和上海周边地区的竞争、土地成本的提高、资源的制约等；另一方面，浦东新区的开发开放政策也发生了很多变化——一些政策被修订或废止，这使得浦东具有的政策优势在减弱。在未来的发展中，浦东既要继续充分利用好能够享受到的各项政策，又不能过度地依赖于政策。这就要求对浦东新区的开发开放政策进行系统的梳理，掌握浦东新区开发开放政策及竞争优势的演变情况，清醒地认识浦东目前享有的政策及由此而具备的竞争优势，以便为政府制定各项发展战略提供参考依据。

一、浦东新区开发开放以来政策的统计分析

（一） 统计分析的思路

自浦东开发开放以来的20多年中，国家、上海市和浦东新区政府相继出台了一系列政策。本文将从两个角度对各级政府出台的政策进行分析：

（1）结构类型分析。在对各级政府出台的政策进行分类的基础上，对每类政策的数量进行统计分析。

（2）时间分布情况分析。首先，将浦东开发开放20年分为几个时间段。然后，对每个时间段的政策数量进行统计分析。浦东开发开放20年恰好覆盖了国民经济和社会发展的四个五年计划，即“八五”至“十一五”计划。每个五年计划期间，基本对应于浦东开发的一个阶段。所以，以五年为一个阶段来统计支持浦东开发开放政策的时间分布情况。考虑到政策作用的发挥会比颁布时间有一定的滞后，将每个五年计划的期限提前一年，分为以下四个阶段：1990—1994年；1995—1999年；2000—2004年；2005年—2010年。

（二）国家政策的统计分析

从1990年至今，国务院、财政部、国家外汇管理局、中国人民银行、海关总署、国家质量监督检验检疫总局等部门针对浦东出台了26项政策文件，或者在一些政策文件中专门制定了针对浦东的特殊条款。在这些政策文件或条款中，既有同时涉及资金的筹集、基础设施的建设、税收、审批权限等多个方面的综合政策，也有专门针对某方面问题的单项政策。将国家针对浦东出台的政策文件或条款分为五类：综合政策、税收优惠政策、贸易政策、金融政策和外汇管理政策。按照结构类型和时间分布两个维度，对国家政策分别进行统计，结果见表1所列。

从结构类型来看：在国家对浦东的支持政策中，税收和贸易方面的政策所占比例最高，分别为34.6%和23.1%；综合政策所占比例也很高，占23.1%。

从时间分布来看：1990—1994年间，国家出台的政策最多，占总数的30.8%；2000—2004年间出台的政策最少，占15.4%。

将结构类型和时间分布两个维度综合考虑，可以看出：①出台综合政策最多的时期是1990—1994年间，这个阶段是浦东开发初期，国家通过《中共中央、国务院关于开发和开放浦东问题的批复》（1990）等文件从多个方面为浦东开发提供政策支持；②出台税收优惠政策最多的时期也是1990—1994年间，这说明在浦东开发初期，国家以税收优惠作为重要手段来吸引投资；③出台贸易政策最多的时期是2000—2004年，这些政策的出台为上海建设国际贸易中心打下了基础。

表1 不同阶段各类国家政策的统计结果

（三）上海市政策的统计分析

为了配合党中央、国务院做出的开发开放浦东的重大战略决策，上海市政府及有关部门针对浦东新区出台了39项政策文件，或者在一些政策文件中专门制定了针对浦东的特殊条款。这些政策可以分为：吸引投资政策、园区建设政策、鼓励研发政策、综合配套改革政策、外汇管理政策、其他政策。按照结构类型和时间分布两个维度，对上海市政策分别进行统计，结果见表2所列。

从结构类型来看：在上海市对浦东的支持政策中，园区建设和外汇管理方面的政策所占比例最高，分别占政策总数的43.6%和23.1%；综合配套改革政策所占比例也较高，达到15%。

从时间分布来看：2000年以后上海市颁布政策数量远远大于2000年以前。尤其是自2005年浦东被批准为综合配套改革试点之后，上海市对浦东出台了很多政策，占浦东开发开放以来上海市政策的46.2%。

将结构类型和时间分布两个维度综合考虑，可以看出：①出台吸引投资政策最多的时期是1990—1994年间，这个阶段是浦东开发初期，上海市通过《上海市鼓励外商投资浦东新区的若干规定》（1990）等政策从多个方面为浦东带来吸引投资的优势；②出台园区建设政策最多的时期是2000—2004年，这时浦东进入了全面功能开发阶段。上海市政府通过出台一系列园区建设政策以促进四个功能园区的开发；③综合配套改革政策全部是在2005年以后出台的。这是因为浦东在2005年被批准为国家综合配套改革试点，上海市有关部门相继出台了多项政策支持浦东新区的综合配套改革。

表2 不同阶段各类上海市政策的统计结果

（四）浦东新区政策的统计分析

为了加快浦东开发，浦东新区政府及有关部门出台了54项政策文件。具体可分为：产业扶持政策、园区发展政策、研发创新政策、吸引人才政策、金融政策、其他政策。按照结构类型和时间分布两个维度，对浦东新区政策分别进行统计，结果见表3所列。

从结构类型来看：在浦东新区出台的政策中，吸引人才和园区发展方面的政策所占比例最高，分别占政策总数的33.3%和22.2%。产业扶持政策所占比例也较高，达16.7%。这说明浦东新区政府十分重视人才、园区和产业等问题。

从时间分布来看：浦东新区的所有政策都是在2000年以后颁布的。这是由于在浦东开发的前十年内，国家和上海市出台了足够多的政策支持浦东基础设施建设和功能开发。经过十年的开发，浦东经济快速增长，产业大幅度升级，城市基础设施不断完善，已经进入一个更高的发展阶段。同时，国家政策带来的优势较开发初期已有所减弱。这就要求浦东新区政府结合未来发展目标和现阶段的特点，出台相关政策促进浦东的开发开放。尤其是，2005年被批准为国家综合配套改革试点之后，浦东获得了在体制改革方面的“先行先试”的特权。浦东新区政府及有关部门抓住这一机遇，出台多项政策，加大对人才吸引、产业发展、园区建设和金融中心建设等各项工作的支持。

表3 不同阶段各类浦东新区政策的统计结果

二、浦东新区开发开放政策的演变分析

（一）国家政策的演变分析

国家政策的演变呈现出以下特点：

（1）从政策的有效性来看，多项政策由于已过适用期、被废止或为新的政策所取代等原因而失效。在26项国家政策中，有12项还在执行，占46.2%。有14项政策已经失效，占53.8%。其中，因过适用期而失效的政策有6项，占失效政策总数的42.9%；因被废止而失效的政策有2项，占失效政策总数的14.3%；因被新的政策文件所取代而失效的政策有6项，占失效政策总数的42.9%。这些政策的失效使得浦东曾经获得的一些竞争优势在减弱或消失。

（2）从政策的综合程度来看，开发初期多为针对某个时期的综合性政策文件，后期多为针对某个领域的单一性政策文件。开发初期，浦东基础比较薄弱，国家出台了“八五”和“九五”期间的综合性政策文件。如《中共中央、国务院关于开发和开放浦东问题的批复》（1990）、《关于“九五”期间上海浦东新区开发开放有关政策的通知》（1995）。这些文件从资金、税收、金融、贸易、基础设施建设、引进外商等方面为浦东提供了优惠政策［1］。在浦东开发后期，不再有这种适用于某个时期的综合性政策文件，而是针对某个领域（税收、贸易）出台文件。

（3）从政策的重点来看，经历了由财税扶持政策转向功能开发政策，再到体制创新政策的演化历程。在1990—1995年间，浦东开发以基础设施建设为主，国家对浦东的支持政策以资金扶持和税收优惠为主。如允许浦东新区在“八五”期间不上缴新增财政收入［2］；对生产性“三资”企业的所得税减按15%征收。

在1996年以后，浦东开发进入功能开发阶段，国家政策的重点转向功能性政策。例如，批准浦东新区进行服务业对外开放试点；在上海浦东新区和深圳经济特区试点，允许外国的公司、企业同中国的公司、企业在中国境内（试点地区）设立专门从事进出口贸易的中外合资外贸公司；允许上海等四个城市符合条件的外国银行分行设立支行。

2005年以后，浦东作为全国第一个综合配套改革试点，获得了在体制改革方面的“先行先试”的特权。国家有关部门也相继出台了支持浦东综合配套改革的政策。浦东新区也成为全国首个由享受政策优惠优势转向享有体制优势的地区。

（4）从政策的适用范围来看，一些政策的适用范围在扩大。一些国家政策文件被新的文件所取代，优惠政策的适用范围由浦东等少数几个地区扩大到全国，使浦东曾经获得的优势相对减弱甚至丧失。如1997年的《保税区海关监管办法》取代了1990年的《中华人民共和国海关对进出上海外高桥保税区货物、运输工具和个人携带物品的管理办法》，将原来只针对上海外高桥保税区进出口货物关税的优惠政策的适用范围扩大到所有的保税区；2003年的《对外贸易经济合作部关于设立中外合资对外贸易公司暂行办法》取代了1996年的《对外贸易经济合作部关于设立中外合资对外贸易公司试点暂行办法》，外商可以设立合资公司进行进出口业务的地区由原来仅有的上海浦东新区和深圳经济特区的两地6家试点扩展至全国，除取消试点地域和数量限制外，还对中西部地区给予了政策上的倾斜。

（二） 上海市政策的演变分析

上海政策的演变呈现出以下特点：

（1）从政策的有效性来看，大多数政策仍在执行。在39项上海政策文件中，有30项还在执行，占76.9%；有9项已失效，占23.1%。其中，因被废止而失效的政策有4项，占失效政策总数的44.4%；因被新的政策所取代而失效的政策有3项，占失效政策总数的33.3%；因被修订而失效的政策有2项，占失效政策总数的22.2%。另外，失效政策的颁布年限都比较早，有6条失效的政策是1990—1991年颁布的。

（2）从政策的重点来看，经历了由吸引投资到园区建设，再到综合配套改革的演变历程。1990—1994年是浦东开发初期，上海市出台了《上海市鼓励外商投资浦东新区的若干规定》（1990）等3项政策文件（占该阶段政策数量的42.9%）。这些文件从企业审批、税收等方面出台政策吸引内外资。

在2000—2004年间，上海市出台了《上海市促进张江高科技园区发展的若干规定》等12项政策文件（占该阶段政策数量的92.3%），扶持张江高科技园区、外高桥保税区和金桥出口加工区的发展。

2005—2010年间，上海市出台了《上海市工商行政管理局关于支持上海浦东综合配套改革试点的意见》（2007）等6项文件（占该阶段政策数量的31.6%），以支持浦东的综合配套改革。

（三） 浦东新区政策的演变分析

浦东新区政策的演变呈现出以下特点：

（1）从政策的有效性来看，大多数政策仍在执行。在54项浦东新区政策文件中，有5项已失效，占9.3%。其中，因过适用期而失效的政策有2项，占失效政策总数的40%；因被新的政策所取代而失效的政策有3项，占失效政策总数的60%。有49项还在执行，占90.7%。但是，需要注意的是，目前还在执行的政策中有18项政策的适用期至2010年。占现执行政策总数的36.7%。

（2）几类重要政策呈现不同演变趋势。园区发展政策和产业扶持政策的数量稳步增长，所占比例在各类政策中居第2、第3位。吸引人才政策近几年数量增长最快，所占比例居第1位。金融政策都是在2005年以后颁布的，且数量较多。

三、浦东新区开发开放政策带来的竞争优势的演变分析

（一） 开发开放政策给浦东带来的竞争优势及变化情况

浦东新区开发分为三个阶段［3］：①1990—1995年，大规模的城市基础设施建设阶段，即形态开发建设阶段；②1996—2000年，基础设施与功能开发并举的阶段。这一阶段，在推进基础设施建设的同时，加快了城市功能开发。③2001年以后，全面功能开发阶段。这一阶段是浦东功能开发的高速发展阶段。浦东新区以四个国家级开发区为主要载体，深入推进功能开发。特别是2005年6月国务院常务会议批准上海浦东新区进行综合配套改革试点。浦东成为全国首个由享受政策优势的地区转向享有体制优势的地区。浦东开发进入了全面建设外向型、多功能、现代化新城区的新阶段。随着浦东开发阶段的升级，各级政府调整了浦东开发开放的政策，浦东新区具有的优势也随之发生了演变［4］。对三个阶段由政策带来的竞争优势及变化情况、原因进行分析，结果见表4所列。

表4 浦东开发各阶段由政策曾经带来的竞争优势及变化情况

（二） 现存的竞争优势

由表4可知，由于政策的演变使得浦东新区曾经获得的部分优势已经在减弱直至消失，它们是：充足的发展资金、优惠的税收政策、特殊的外商政策、自由的项目审批权限等。而一些优势随着政策的执行得到加强。目前，浦东仍具有的由政策带来的优势包括：

（1）完善的基础设施。浦东开发初期、国家允许浦东多渠道筹集资金、并且鼓励外商投资于基础设施建设项目，使浦东能够在较短时期内改善基础设施。尽管这些政策已经失效，但完善的基础设施仍然是浦东的一个优势。

（2）良好的金融环境。自浦东开发之初，国家就十分重视浦东金融业的发展，出台了多项政策。“十一五”期间，浦东新区出台了7个政策文件加快金融业发展。这些政策使浦东成为国内对金融机构和人才最具吸引力的地区之一，为浦东打造了良好的金融环境［5］。但是，浦东新区出台的7个政策文件中有6个文件的有效期至2010年。在这些文件过期之后如何应对来自北京、天津、深圳等城市金融业的竞争是需要考虑的问题。

（3）优越的对外贸易条件。国家出台的支持浦东发展对外贸易的政策大多数都仍在执行，涉及进出口经营权试点、扩大保税港区、跨国公司集中办理贸易收付汇手续试点等方面。这些政策赋予了浦东优越的对外贸易条件。2009年上海国际贸易中心方案已报批上海市政府，并将最终上报国务院。浦东作为上海国际贸易中心建设的两个落点地区之一，将来有可能得到新的政策支持。在对外贸易条件方面的优势将会得到巩固和强化。

（4）发达的国际航运条件。根据2009年颁布的《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》和《财政部、国家税务总局关于上海建设国际金融和国际航运中心营业税政策的通知》，注册在洋山保税港区内的纳税人从事海上国际航运业务、货物运输、仓储、装卸搬运业务，以及注册在上海的保险企业从事国际航运保险业务取得的收入免征营业税。这些政策将有助于推动上海国际航运相关业务的发展。尤其是全新的、突破性的关于航运金融服务和航运保险等高端服务的政策使上海国际航运中心建设将站在一个更高的起点上。

（5）充足的人才资源。为了吸引人才，浦东新区于2002—2008年间制定了涉及创业和研究资助、奖励和补贴、住房、医疗、户籍、子女入学入托等方面的17项政策，其中15项政策仍在执行。这些政策在帮助浦东吸引人才方面发挥了重要作用，使浦东具有充足的人才资源优势［6］。但是，需要注意的是，现行的15项浦东新区人才政策中，有10项政策的有效期至2010年底。在这些政策失效之后，上海巨大的生活压力将成为浦东吸引人才的一大障碍。

（6）较强的研发实力。2000年以来，上海市和浦东新区先后出台了《关于外商投资设立研发机构的暂行规定》（2000）和《浦东新区促进自主创新的若干意见》（2008）等5个鼓励研发创新的政策文件。这些文件目前仍在执行，在鼓励各类企业建立研发机构、支持企业创新、培养创新人才方面发挥了重要作用，提升了浦东新区的研发实力。

（7）产业发展的政策优势。浦东新区政府自2000年以来相继出台了《关于浦东新区进一步鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干意见》等8个政策文件，从税收优惠、财政扶持、土地使用、人才、奖励、补贴、知识产权保护等方面支持产业发展。这些政策仍在执行中，浦东的高新技术产业、现代服务业、先进制造业仍然享有政策优势。

（8）园区发展的政策优势。2000年以来，浦东新区政府先后出台了《浦东新区“十五”期间财政扶持张江高科技园区高新技术产业发展的若干意见》（2000）等12个政策文件，支持张江高科技园区、外高桥保税区和金桥出口加工区的发展。除了有2个文件因过适用期而失效之外，其他10个文件都在执行。因此，张江高科技园区、外高桥保税区和金桥出口加工区的发展仍具有政策优势。

（9）体制优势。自2005年浦东成为全国首个综合配套改革试点以来，上海市有关部门出台了6个相关文件，支持浦东综合配套改革。这些文件中的政策以及浦东新区的改革措施为浦东带来了体制优势。目前，国家共批准了8个综合配套改革试点。8个试点的改革主题都有鲜明的区域特色。综合配套改革为它们带来的优势必然会存在差异。因此，浦东的体制优势将会继续存在，并成为浦东开发开放的重要推动力。

四、结 论

经过分析，发现了支持浦东开发开放政策的演变特点。国家政策演变有4个特点，即开发初期多为针对某个时期的综合性政策文件，后期多为针对某个领域的单一性政策文件；多项政策由于已过适用期、被废止或为新的政策所取代等原因而失效；从政策的重点来看，经历了由财税扶持政策转向功能开发政策，再到体制创新政策的演化历程；一些政策的适用范围在扩大。上海市政策的演变具有2个特点：大多数政策仍在执行；从政策的重点来看，经历了由吸引投资到园区建设，再到综合配套改革的演化历程。浦东新区政策的2个演变特点：大多数政策仍在执行；几类重要政策呈现不同的演变趋势。通过对开发开放政策给浦东新区带来的优势的演变情况进行研究，发现曾经由政策给浦东带来的4个优势已经消失，即充足的发展资金、优惠的税收政策、特殊的外商政策和自由的项目审批权。浦东在基础设施、金融环境、外贸条件、国际航运条件、人才资源、研发实力、产业发展、园区发展和体制方面仍具有优势。

［1］黄建荣.浦东新区建立过程中的政策制定研究［J］.马克思主义与现实，2001，（6）：64-73.

［2］黄奇帆.浦东新区优惠政策的特点及运用［J］.中国投资与建设，1992，（8）：18-20.

［3］李庭辉.浦东开发的历史过程和主要经验［J］.沿海经贸，2002，（8）：16-17.

［4］周轶昆.浦东新区开发开放的优势、问题与对策［J］.重庆工商大学学报，2008，18（1）：54-56.

［5］李庭辉.上海浦东发展金融服务外包产业政策研究［J］.新金融，2008，（6）：54-58.

［6］徐坚成，寿莉莉.浦东新区人才开发新政策研究［J］.公共行政与人力资源，2007，（2）：27-31.