论我国政府绩效管理

何雨辰

摘 要 政府绩效管理是政府管理借鉴企业管理有效形式的产物。政府绩效可以定义为政府在积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理與外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得公共产出最大化。

我国政府机关在长期的发展与摸索之中逐步形成了一套适于自身发展需要的绩效管理机制，但是，在问题出现时，我们还是看到了这套机制的不足之处，因此，本文粗浅地研究这套机制的优势、不足以及改进方法。

关键词 绩效 发展 服务

中图分类号：D640文献标识码：A

一、政府绩效管理的概念

政府绩效是指政府的工作成就或管理活动所产生的积极效果。政府绩效的考核标准主要指：经济、效率和效益。政府绩效的经济性表现为在投入水平一定时，成本最低；或者利用现有资金，获得最大量和最佳比例的投入；政府绩效的效率性，表现为行政管理活动的产出同所消耗的人力、财力和物力等要素之间的比率较高；政府绩效的效益性，表现为产出质量好、产出导致了所期望的社会效果、公民或顾客满意程度的出现。

绩效管理指的是提高政府组织绩效的一套具体操作程序和过程。绩效管理有三层含义：绩效管理是一项系统工程。它是组织围绕提高绩效这一目标而做出的制度安排和实施的一系列管理措施、机制和技术。所以，绩效管理是人力资源开发的一种手段。

绩效管理体现了“以结果为本”的公共管理新理念。因此，研究政府绩效管理的意义有两点：一是绩效管理有助于树立“顾客至上”的现代管理识。二是绩效管理有助于建立政府与社会之间的良性关系。

政府绩效评估主要分为两类：一类是个人绩效评估，另一类是组织绩效评估。

政府绩效评估包括经济测定、效率测定和效益测定三项主要内容，每项测定都要借助于一系列的绩效指标。政府绩效管理具有如下几个方面的特点：

第一、把绩效作为管理的核心。这就要求必须重视管理的价值取向和社会效应，关注管理过程的环境因素和心理因素，力求在测评中把定量分析与定性分析结合起来。政府绩效管理理论认为，重视绩效能够激发管理者的使命感和责任感，能够促进测评的公正性和客观性，能够获得更多的社会支持。

第二、强调多元服务主体。绩效管理理论则认为，政府是社会公共产品的组织者，但不一定都是直接生产者，对于那些技术性、具体性的社会事务，应尽可能地交给社会组织承担。社会公共事务的承担主体，可以是政府，也可以是社会中介组织、非盈利组织、公私合作组织，甚至是私人盈利组织。

第三、凸显机制创新。传统的行政管理虽然也在不断地谋求发展，追求创新，但总体说来都局限于体制性的改革，行政机构改革、公务员制度改革、领导体制改革等都属于这个范畴。政府绩效管理则以政府应该管什么和怎么管作为中心，致力于寻求一个新的治理模式，创造一种新的管理机制，使政府能够更好地配置资源，以提供公共服务作为职责使命，以提高绩效作为目标指向，全面理顺政府与社会、上级政府与下级政府、领导与部属、决策机构与执行机构的关系，把不该管的和管不好的公共事务移交出去，政府集中精力抓好宏观调控、市场监管和公共服务等工作。

第四、政府绩效管理重视管理方法与技术。绩效管理讲求方法与目标的统一，积极寻求和开发可操作性的管理方法，提高管理绩效。作为一种目标结果，绩效是对政府运用管理方法是否有效的验证，管理的有效性和管理方法的有效性是一致的。绩效评估是根据预定的管理目标，运用一套力求全面、客观、公平的评估指标，对特定时期公共组织和人员的管理状况进行测评的过程，绩效评估不仅可以反映管理信息，而且通过公共组织和人员之间管理结果的纵横比较，可以形成压力，产生激励，提高管理绩效。

二、绩效管理的特点

第一、政府绩效管理把绩效作为管理的核心。重视管理的价值取向和社会效应，关注管理过程的环境因素和心理因素，力求在测评中把定量分析与定性分析结合起来。公共绩效管理理论认为，重视绩效能够激发管理者的使命感和责任感，能够促进测评的公正性和客观性，能够获得更多的社会支持。

第二、政府绩效管理强调多元服务主体，提升服务质量。公共绩效管理认为，政府是社会公共产品的组织者，但不一定都是直接生产者，对于那些技术性、具体性的社会事务，应尽可能地交给社会组织承担。社会公共事务的承担主体，可以是政府，也可以是社会中介组织、非盈利组织、公私合作组织，甚至是私人盈利组织。公共管理以服务内容为对象，通过政府与社会关系的调适，侧重研究如何为社会提供优质高效的公共服务，而不讲求提供服务的主体属性。

第三、政府绩效管理凸现机制创新。政府绩效管理以政府应该管什么和怎么管作为中心，致力于寻求一个新的治理模式，寻求一种新的管理机制，使政府能够更好地配置资源，以提供公共服务作为职责使命，以提高绩效作为目的指向，政府管理恰到好处，理顺政府与社会、上级政府与下级政府、领导与部属、决策机构与执行机构的关系，把不该管的和管不好的公共事务移交出去，政府集中精力抓好宏观调控、市场监管和公共服务工作。

第四、政府绩效管理重视管理方法与技术。公共管理重视机制的运作，讲求方法与目标的统一，积极寻求和开发可操作性的管理方法，提高管理绩效。作为一种目标结果，绩效是对公共管理过程是否运用管理方法、运用的管理方法是否有效的验证，管理的有效性和管理方法的有效性是一致的。绩效评估是根据预定的管理目标，运用一套力求全面、客观、公平的评估指标，对特定时期公共组织和人员的管理状况进行测评的过程，绩效评估不仅可以反映管理信息，而且，通过公共组织和人员之间管理结果的纵横比较，可以形成压力，产生激励，提高管理绩效。

第五、政府绩效管理突出应用性和回应性。在总体性质上，行政管理是一门应用性特征很强的学科，行政管理必须植根于实践之中，回应实践的要求，制定可操作性的管理方略，指导实践，只有这样，行政管理才有生机活力。

“政府绩效”是行政管理学近年来理论创新的重要成果之一，它运用科学的方法、标准和程序，对政府机关的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价，在此基础上对政府绩效进行改善和提高。目前，在世界范围内，政府绩效评估已成为各国政府工作的发展趋势。逐渐体现出绩效评估制度化、法制化，绩效管理规范化、强调公民导向的主要特点。

三、实施政府绩效管理的必要性

1、实施政府绩效管理是创新公共管理的必然趋势。绩效管理包含的经济性评估要求政府树立成本意识，效率测定是检测政府的投入产出比，效益评估关注的是组织工作的质量和社会最终结果，体现在人民满意和经济社会的发展上，这些绩效评估的内容可以满足社会公众对政府工作的要求。从国际经验来看，政府机关绩效管理在实践中具有计划辅助功能、监控支持功能、促进功能、激励功能、资源优化功能五个重要的功能，是公共管理的发展趋势和方向，实施政府绩效管理是创新公共管理的必然趋势。

2、实施政府绩效管理是提高行政效率的重要手段。机构臃肿、行政成本高、办事效率低是目前政府不可回避的问题。绩效管理充分考虑到政府运行的每一个环节，在决策、执行、结果等政府权力运行的节点，制订或设立了规范化、程序化的目标与标准，并且绩效管理以市场机制作为依据迫使政府机构将提高服务质量和效率作为工作的目标，这样将大大提高政府的工作效率。

3、绩效管理有助于发展电子政务,促进社会的工业化、信息化。

4、績效管理有助于转变政府职能、促进社会主义市场经济体制的完善。由计划经济向市场经济的转型是社会转型的重要内容。（1）绩效管理有利于实现从“全能政府”向“有限政府”的转变。（2）绩效管理有利于实现从“管制政府”向“服务政府”的转变。中国政府是行政管制型的,就是事事需要审批和政府许可。行政审批制度的弊端是显而易见的,它妨碍了市场机制对社会资源配置的基础性作用,严重影响了市场经济体制的完善和社会生产力的发展,滋生了贪污腐败、暗箱操作、权力寻租的现象。而且,由于缺乏严格的监督制约机制,对审批后的执行情况缺乏必要的后续监督,往往导致行政行为管理失控和市场秩序混乱。要深化行政审批制度的改革,不仅要取消和归并审批项目和事项,缩短审批时限。更重要的是要转变行政管理的理念,改变行政体系主体中心主义价值观,以公众的意志和公共利益为中心,树立“全心全意为人民服务”的价值理念。政府的行政决策和行政行为都应该紧紧围绕公众这一顾客的多样化需求展开,按照顾客的要求提供服务、让顾客作出选择,并以公众顾客的满意度作为政府运行的最大使命和重要考核变量。（3）绩效管理有助于社会开放程度的进一步扩大,推动向开放社会的转型。

5、绩效管理有助于提高公民参与度和政务的透明度,实现向现代民主、法治社会的转型。绩效管理是一种被实践证明能较好地实现民众参与,保证社会公正的民主行政、依法行政的管理模式。（1）绩效管理强调公民、组织和团体参与公共行政的决策和执行过程,体现了行政民主和依法行政的理念。（2）绩效管理通过分权来加强组织内部成员及公民、社会的自主性,更大程度地实现民主化、法治化。（3）绩效管理通过行政公开提高了行政透明度,实现对行政权力的监督和制约。

四、改进政府绩效管理的措施

为推动政府绩效管理的制度化、规范化和科学化，充分发挥绩效评估在政府管理现代化中的作用，必须从价值、理念、制度和技术等多个层面，对政府绩效管理的评估标准进行系统的反思和分析。并在此基础上，明确政府机关绩效管理的原则和目标，在拟定出适用全国机关的效率评估标准基础上，各地各部门依据这些原则要求，结合实际，规范化、科学化完善修订当前的目标责任体系，制定各地的细化评估标准。

绩效考核作为评价政府、部门及其领导工作实绩的重要依据，要科学地使用，避免走两个极端：一是将绩效评估结果束之高阁，与干部任用、内部激励和资源配置完全脱节；二是在绩效评估结果的利用上急功近利，不能把奖惩、任用作为绩效评估结果利用的惟一形式。

目前,我国社会转型正处于关键时期,还面临着许多体制性的障碍,尤其是现行的行政管理体制相对于工业化、信息化的迅猛发展、市场经济体制的完善需求、加入WTO的国际开放形势、民主法治社会的发展要求显得十分滞后。为此,十六大指出,要“进一步转变政府职能,改进管理方式,推行电子政务,提高行政效率,降低行政成本,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”因而,借鉴欧美国家政府绩效管理理念和技术,以绩效为本实行管理,将有助于建成民主、法治、公开、透明、高效的“服务型政府”,从而推动社会健康快速转型。

近年来，随着舆论关注等新兴渠道的发展，政府部门的工作得到了更多方面的监督，因此，广大政府部门在不断提高办事效率，加强自身绩效管理，努力满足老百姓的需求，向着廉洁高效的政府不懈努力。□

（作者单位：南京航空航天大学行政管理专业）