当前我国政策绩效评估存在的问题及解决途径

胡曾胜

（中共河南省委党校，河南 郑州 450002）

一、我国政策绩效评估的现实意义

（一）促进社会和谐的必然要求

社会和谐是经济社会发展的基础和归宿。当前，我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，对社会和谐构成了严峻挑战。公共政策作为利益分配和资源配置的重要手段，对社会利益关系的调整具有根本性的作用，政策不公也会给社会稳定带来影响。近年众多群体性事件的发生表明，加强公共政策绩效评估特别是公平性、合法性评估，及时修正不合理的政策及其措施，对于减少社会冲突、维护社会和谐具有重要意义。

（二）发展市场经济的迫切需要

公共政策按照市场经济发展规律的要求，合理地配置公共资源，不仅具有维护社会和谐的政治意义，而且也是提高我国经济发展效率、完善市场经济体制的迫切需要。加强政策绩效评估，对公共政策的社会和市场必要性进行评估，可以提高政策资源的使用效率、优化资源配置，意义重大。

（三）推进政府改革的客观要求

降低行政成本、提高政府绩效是当代政府改革的重要目标。作为政府绩效评估的重要组成部分，公共政策评估能有效地检测政策效率和效益，为合理配置政策资源奠定基础，推动政策的科学化和民主化。

二、我国政府绩效和政策绩效评估存在的主要问题

（一）评估目标单一

我国公共政策和政府绩效评估的主要目的在于通过考评选拔任用干部，而非直接用以促进公共服务，提高政策公平性和资源利用的效率。这就在某种程度上导致了不科学的政绩观和“政绩工程”现象的泛滥。

（二）忽视政策评估

我国对政府绩效工作的研究和实践主要集中于对政府的综合绩效和部门绩效评估上。由于对一级政府及其部门的评估涉及方方面面，千头万绪，整个绩效评估难以深入和普及。实际上，政府绩效评估包括政府综合绩效评估、部门绩效评估和专项政策评估三方面，其中政策评估是政府绩效评估的基础和主要方式。

（三）缺乏法制和组织保障

目前，我国政策绩效评估仅限于传统的执法检查等方式，尚未成为普遍的绩效管理方式。评估缺乏法制保障和权威推动，政策问题责任难以追究。政策评估无专门组织负责，评估工作难以起步。此外，我国政策绩效评估还存在以政府内部非正式评估为主，标准、方法不科学等问题，有待改善和加强。而从理论研究方面看，当前我国政策评估研究普遍存在“两多两少”的问题，即理论推理多，实证研究少，定性分析多，定量评估少。这些问题的存在在很大程度上影响了政策评估结论的科学性和有效性。

三、我国政策绩效评估的方式方法选择

（一）强化权力机关评估

立法机关参与和推动政策绩效评估是世界各国绩效管理的基本趋势，我国全国和地方人民代表大会作为国家权力机关，理应在政策绩效评估中发挥积极的主导作用。

宪法赋予了各级国家权力机关进行政策绩效评估的神圣职责和充分权力。建议全国和地方各级人民代表大会及其常务委员会设立相应的评估机构，对本级政府及其部门、下级权力机关法规政策绩效进行评估。权力机关政策评估应根据社会舆论和经济社会发展需要，就人民群众普遍关心的基本政策问题，以政策公平性、合法性为重点开展评估，对政策进行合宪性审查，履行宪法监督职责。

（二）完善行政机关评估

行政机关作为政策制定和执行的主体，对自身和下级、所属部门的政策绩效进行评估，虽属政府内部评估的范畴，但对于推动依法行政、提高政策质量和执行效率等，都具有十分重要的意义。行政机关政策评估的对象包括机关自身、所属部门、下级政府及其部门的法规、规章、政策等。其评估标准既包括政策的公平性、合法性，也应包括政策效率、效果、回应性等。

行政机关评估包含多个层次，各级政府可在行政办公室、监察机构、公共人事部门设立综合性政策评估机构，对本级政府部门、下级政府的重要政策措施进行绩效评估。随着国家公务员局的成立，我国新的公共人事管理体制开始运行，为促进绩效评估结果与公务员管理和公务员晋升、薪酬等相结合，建议在公务员管理部门设立统一的政策绩效评估机构，负责政策绩效评估政策、方法的研究制定，协调和组织评估，并对本级政府负责。各级政府所属部门也应在部门内设立经常或临时性评估机构，对与本部门有关的政策问题，特别是人民群众关注和反映强烈的问题，进行自我评估，从公共利益出发，积极开展评估工作。

（三）发展和扶持第三方评估

第三方评估由各类社会组织特别是专业评估组织进行，具有独立性、中立性、客观性、科学性的特点，可以避免行政评估、顾客评估和利害关系人评估存在的利益局限，是有效开展政策绩效评估的重要保障。当前，扶持第三方评估，应从以下方面入手：

1.推进政府信息公开。真实、有效、及时地评估信息，是保持评估科学性、有效性的关键。行政机关应按照政府信息公开的有关规定，为社会和第三方评估组织提供准确、真实的信息。

2.尊重和利用第三方评估成果。权力机关、行政机关应充分利用第三方评估的成果，就其中与公共利益密切相关的议题开展再评估，并采纳第三方意见，以至购买第三方评估成果，改进公共政策，推动政策发展。

3.委托第三方进行正式评估。对专业性较强、评估方法复杂的重大政策评估领域，权力机关、行政机关应委托第三方评估组织、有关专家团队进行评估。“委之以责”，有利于评估组织的成长。

4.对第三方评估给予优惠或补助。政府可直接通过相应措施扶持第三方评估组织的发展，如通过税收优惠，扶持整个评估行业的发展，通过政府资助支持重要专项政策评估项目的开展等。

（四）重视社会评价

社会评价如民意调查、网络留言、新闻评论、社会舆论、公众投诉和建议等是衡量政策社会影响的重要参考，也是确定正式政策评估议题的重要依据。尊重舆论，意味着尊重民意，有利于提高政策的合法性和有效性。

图1 政策评估体系图

（五）推进利益相关者评估

政策绩效评估不是要总结、显示决策者和执行者的成就，关键是要使相关者利益在公共利益的基础上得以不断实现。纳税人、政策受益人、受政策影响的社会群体对政策评估应发挥关键作用。特别是在有关资源分配、税费征收、行为限制、公共服务、许可和审批项目等相关政策领域，通过民意调查、政策听证、相关利益者调查、座谈、表决等方式进行政策评估，可以更好地反映政策的公平性、正当性及政策的影响与效果，应通过制度化的措施，推进相关政策评价。

（六）推进评估的法制化

1.明确评估要求。要在政策制定和实施过程中，明确提出对政策目标、措施、成本等进行定期或不定期的评估要求，将政策评估纳入行政管理的必备程序，明确评估主体和评估指标。

2.完善评估制度。对政策绩效评估的程序、方法应用等作出立法规定，形成科学规范的调查制度、听证制度、公众参与制度等，使政策评估建立在科学规范的基础上。

3.改革复议和诉讼制度。为推进政策绩效评估，提高政策质量，建议修改《行政复议法》、《行政诉讼法》，扩大行政复议和诉讼范围，允许公民和法人对行政法规、规章和行政机关具有普遍性的条例、规定进行复议和诉讼。

4.实行政策失误及违法责任追究制度。要充分运用评估结果，建立对政策责任主体如制定部门负责人、执行人员的责任追究制度和相关政策的修正制度。对严重违反公平原则、部门利益色彩严重的政策，应责成政策制定机关在一定期限内予以撤销或改正，并追究负责人责任；对执行过程中敷衍塞责、背离政策目标、侵犯公民和法人权益的行为进行惩处；对政策给公民和法人造成的损失、给国家带来的浪费进行赔偿。