政府决策的公民参与成本分析

郭 翔，张艾荣

（1.南京信息工程大学 公共管理学校，江苏 南京 210044；2.南京农业大学 公共管理学院，江苏 南京 210095）

一、前言

公民参与是国家走向政治民主和政治文明不可分割的部分，是公民进入公共领域生活、参与治理、对某些关系他们生活质量的公共政策施加影响的基本途径[1]。而人的行为蕴涵有效用最大化的经济性动机，拥有以最小成本换取尽量大收益的要求。在政府决策过程中政府和公民的行为也具有此特征。政府在制定、实施公共决策，满足公民不同偏好，实现行政管理目标的过程中，存在公民参与成本耗费问题。公民参与成本将会显著影响政府决策效果。

二、政府决策的公民参与成本构成分析

（一）政府决策的公民参与成本的界定

政府决策的公民参与成本（以下简称参与成本）是指政府决策过程中公民参与行为所支出的各种费用或消耗的总和。具体说来，参与成本涵盖政府决策行为的始终，包括政府从决策分析、决策内容制定到最后决策实施的整个过程由于公民的参与活动而需额外付出的所有费用；亦即，参与成本是参与人员参与一定种类、一定数量的具体的决策过程政府或公众的所有耗费的总和。

（二）政府决策的公民参与成本构成

1.基于支出主体划分的参与成本

根据参与成本的界定，参与成本可以按照成本支出主体的不同进行划分，主要包括两方面内容，一方面是政府支出成本，另一方面是公民支出成本（如图1所示）。

（1）政府支出成本

政府支出成本是指在公民参与中，政府需支出的费用和耗费，主要包括技术设备成本、人力资源成本、组织成本、管理成本。

技术设备成本包括电子政务系统建设的硬件和软件成本。一般来说，技术设备成本作为固定成本与政府支出的可变成本存在反向的相关性，即技术设备成本的增加可以引起政府管理的变革，从而在一定程度上降低政府决策中的组织和管理成本。

人力资源是政府决策过程中最活跃和最积极的要素，是促进政府决策创新和得到成功实施的主要力量。构成人力资源的是参与者所拥有的与政府决策相关的知识存量、参政技能水平。从参与公民的角度来考察，人力资源使用权的价格是参与公民要求的未来最低投资报酬率，是体现在参与公民身上的劳动数量和质量表示的资金投入。

组织成本是市场交易费用在政府决策过程中的体现，是在决策过程中由领导、命令和协调行为而发生的成本。如政府决策过程是对社会利益进行权威性分配的过程，这一过程也是一个利益博弈的过程。在进行决策方案的制定过程中，必将发生多个参与者之间的碰撞和沟通，最终才能达成一致的目标。一般来说，参与者越多，参与者之间就越难协调，耗费的时间就越长，组织成本也就越大。

管理成本是管理行为的施行过程中发生的消耗，是对资源进行配置管理所支付的成本。具体而言，在政府决策过程中，要建立决策的组织机构、配备相关参与人员、制定和实施决策内容，由此会产生办公费、会议费、交通费等有形成本。

（2）公民支出成本

公民支出成本是指在公民参与中，需由公民自身承担或支出的费用和耗费，主要包括政治化成本、时间成本、机会成本和风险成本。

所谓政治化成本，一般指的是培育参与型公民时所付出的人力、物力和财力等投入，它包括学习成本和信息成本。

学习成本实际上是公民在提高自身的教育程度、增加各种参与知识和参与技能水平、积累和提高自身素质的过程中所付出的成本。科学技术迅猛发展并渗透到政治生活领域中，给政府决策过程带来新的综合性议题，政府决策制定和执行的科学含量越来越高，这就对公民的参与知识和参与技能提出了更高的要求，这就要求公民只有支付一定的学习成本才能具备参与能力。

信息成本是指参与公民为收集、分析、处理和使用与决策相关的信息而付出的成本。高效的公民参与需要公民获取充足的信息，因此公民需要通过查阅文献、实地访谈等获取信息，公民需为此付出一定的成本。此外，有些信息也并非公民只要付出了代价就可获得，如专用信息。专用信息表现为只有信息所有者才能完全获得和理解，而局外人很难获得和理解及掌握的信息，或者说局外人获得专用信息的成本很高，并且信息在转换过程中容易失真，这部分信息难以数字化，属于非结构化或半结构化信息[2]。专有信息的存在会导致公民参与的信息成本急剧上升。

时间成本是指公民参与到具体的决策过程中所付出的时间。例如，学习参与技能、收集信息、参加会议、提出建议、讨论方案等所耗费的时间。正如马克思的劳动价值论所言，商品价值是由生产商品的社会必要劳动时间决定的，时间也是衡量价值量的标准。故公民投入到决策中的时间也是一项重要的成本。

公民参与成本中的机会成本是公民因参与行为而放弃其他途径中所能获得的最大利益。机会成本是一种非常特别的既虚既实的成本。机会成本的高低对于公民是否参与政府决策具有明显的影响。公民往往要在参与决策和不参与决策这两方面所能达到的收益之间进行取舍，机会成本在实质上为公众是否参与政府决策提供了一种选择方案的标准。

风险成本是指由于参与行为中风险的存在和在风险事故发生后参与者所必须支出的费用和预期经济利益的减少。政府公共决策本身充满不确定性，因而公民参与公共决策必然带有一定的风险性。另外，风险成本还表现为公民担心自己的参与行为根本就不能影响到政府决策或公共部门的行为致使先前的参与支付被浪费或最初预想的经济利益没有达到，或者自己的参与行为可能对自己的安全或利益存在威胁而造成损失。因此，公民参与的风险成本包含两部分。第一，公民的有形风险成本，即由风险造成的直接损失和间接损失共同构成，例如公民的参与行为没能影响到政府决策致使先前的参与支付被浪费。第二，公民的无形风险成本，即潜在的非物质性的损害，例如公民参与行为带来的政治风险。

2.基于成本的特征划分的参与成本

成本的特征有很多。如有的成本可以货币化，能够在会计账面上反映出来，从而能够被定量地描述；有的却不能货币化，也就不能在会计账面上反映出来，从而不能被定量地描述，只能对其进行定性分析。有的成本是固定不变的，有的却是可以波动变化的。基于成本的特征划分，参与成本可以分为显性成本和隐性成本，如图2。

显性成本是指计入账内的、看得见的实际支出，也就是进行参与活动时直接耗费的人力、物力、财力等成本，这种成本是客观存在的，因而它是有形的成本。显性成本主要包括技术设备成本、人力资源成本、管理成本、学习成本、信息成本和公民的有形风险成本。

隐性成本是一种隐藏于参与成本之中、游离于财务会计账面之外的成本。隐性成本只是被冠以“成本”的称谓，然而，隐性成本并不是成本。相对于显性成本来说，这些成本隐蔽性大，难以避免、不易量化。隐性成本主要包括组织成本、时间成本、机会成本和公民的无形风险成本。

三、政府决策的公民参与成本的影响分析

政府决策的民主化是保证决策科学性的重要条件。在加强决策民主化的过程中，政府需要解决的问题是，综合考虑政府决策的公民参与成本以及决策问题本身的特征，来确定公民参与的程度。

（一）公民支出成本对公民行为的影响

经济发展与公民政治参与度呈一定的正相关性。公民支出显性参与成本和我国公民的经济收入水平状况，造成了很多时候并非公民不愿意参与政府决策，而是由于经济条件的不允许而无法参与。同时，隐性成本虽非公民的实际财务支出，但其高低在实质上也为公众是否参与决策提供了一种选择方案的标准。基于成本和收益的考虑，个人将会根据自己所受到的约束，在追求自己的政治效用最大化的目标下来决定自己的参与行为。

首先，公民参与需要支出一定的政治化成本以提高自己的参与能力。不论是自主性参与还是动员性参与，参与主体为了能有效表达意愿、实现参与目的，一般都要付出一定的学习成本和信息成本。在这样的现实状况下，政治化成本成为公民决定是否参与政府决策首要考虑的要素。

随着决策过程的日益复杂化和专业化，公民参与以具备一定参与技能和参与知识为前提，这要求参与者有一定的科学文化水平和沟通能力。这样，参与者受到的教育就是一种先期的投入，先期投入越大，文化程度越高，对于公共事务的理解力也就相对越强，则参与能力和要求就越强。但现实是公民往往因为缺少足够的参与知识，最终选择不参与。

其次，公民参与政府决策的每一个环节都需要投入专门的时间和巨大的精力，由于自身有着其他的主要职业，不可能一直投入参与中，他们会权衡是否有足够时间和精力来参加决策过程。

再次，公民参与的机会成本和风险成本影响着公民的行为。公民在参与政府决策之前都会先做这样一个理性的思考：投入的成本与收益是否成正比。当公民认为其参与行为并不会影响到决策结果，或认为参与政府决策会导致自身丧失其他的收益，或认为其积极参与是一种出头行为，此时，公民会选择不参与，甚至更乐于采取“搭便车”的行为，通过降低自己的成本或以零成本来享受他人参与的外溢收益。

（二）公民支出成本对政府行为的影响

公民的政治化成本是影响政府行为的一个重要方面。当公民的政治化成本过高，以至公民无力或者不愿意承担这种成本时，仍然纳入公民参与政府决策，可能提升政府的成本，因此从政府的角度来考虑，政府也会考虑不纳入公民参与政府决策。这是因为，如果公民的政治化成本太高，他们就不一定会支出该成本以提高自身文化水平和参与水平，这势必会影响到公民参与的政治文明程度，使得公民不能理性和全面地思考问题。一旦公民不能理性、合法和有效地参与政府决策，就可能导致决策周期变长、协调难度变大，加大了政府在决策过程中的组织难度和管理难度，从而增加了政府的组织成本和管理成本等。

（三）政府支出成本对公民行为的影响

公民经济条件以及公民对参与政府决策可能存在的隐性成本的考虑是影响公民参与度和参与效果的最初始和最直接的原因。而政府支出的参与成本能够对公民行为起到间接的影响作用。

首先，政府提高对人力资源成本的支付，提高对人才的回报率，对参与人员在经济上进行补偿，吸引公众的学习兴趣，从而引导公众自愿地进行学习教育投资，提高自身的参与能力，最终提高公众的参与热情。

其次，政府提高技术设备成本的投入，将有助于提高电子政务的应用水平和管理水平，提高政府网站对公民参与的影响度，能吸引公众进行电子参与。电子政务上的应用水平和管理水平体现在政府网站的可接入性、质量、安全性以及互动性方面。政府加大对电子政务建设的投入有助于改变电子政务发展不均衡的现象，为公众提供更好的电子公共参与服务。

再次，政府提高对组织成本和管理成本的支出，有助于提高政府的组织水平、管理水平和服务质量。组织水平的提高能够减少公众内部的利益摩擦，均衡满足各种利益需求。管理水平的提高能够最大限度地让公民充分表达自己的思想、建议和主张，并约束政府行为。服务水平的提高能够让公民在决策过程中真实地发挥作用，能够提高公民的自治意识和自我价值，从而降低公民的机会成本和消除他们对风险成本的担忧。

（四）政府支出成本对政府行为的影响

布坎南和塔洛克[3]认为，一项公共政策的制定不仅仅涉及决策本身的成本，而且还涉及外部成本。外部成本是不参与决策过程的局外人的私人行动可能强加给参与决策过程的人的成本。如不参与决策过程的公众对决策内容不满，他就会想方设法阻拦决策内容的制定和实施，从而增加决策的制定和实施成本。外部成本与参与决策的人数成反比。随着参与决策人数的增加，外部成本就减小，决策实施的难度也就减小。因为每增加一个决策者，就多增加一个人利用参与权制约对自己不利的决策。这也就是在很多时候政府宁可付出巨大的代价以提高公民参与度和参与效果的原因所在。

公共政策的决策者要以维护和代表社会公众的公共利益为决策目标，政府行为不应该以成本最小化作为其决策的唯一目标，而应该根据决策问题自身的特征来决定需要哪些公民参加。决策的目标应该始终定位为最大限度地满足社会公众的需求。然而这并不意味着政府就应该一味地追求决策的民主化而不讲求对政府支出的参与成本的控制。政府应该合理地调节参与成本的投入产出关系，考虑在社会可以承担的参与成本界限内，找到一个民主范围的均衡点，减少无效参与成本消耗，使成本收益比保持良好的状势，从而达到对整个社会资源的最合理配置。

[1][美]约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略[M].孙柏瑛译.北京：中国人民大学出版社,2005.

[2]马连杰.基于信息通信技术的组织决策权配置研究[D].武汉：华中科技大学，2004.

[3][美]詹姆斯.M.布坎南，戈登·塔洛克.同意的计算：立宪民主的逻辑基础[M].陈光金译.北京:中国社会科学出版社,2000.