皖江县域土地集约利用问题与对策初探——以池州市青阳县为例

陈保平

(池州学院 资源环境与旅游系，安徽 池州247000)

1 引言

皖江地区现辖有29个县（区），土地总面积为6.5万 km2，约占安徽省总面积的46.56%[1]。当前，随着皖江城市带产业转移示范区建设步伐加快，引发了产业的集聚、人口的集中及城镇化水平的提高，也由此产生了对土地的全面需求，致使土地供需问题日趋突出，加上安徽省政府第77次常务会议通过的《进一步推进节约集约用地的若干意见》。因此，开展皖江县域土地集约利用问题与对策研究，具有重要的现实意义[2]。

笔者通过选取皖江地区的池州市青阳县为案例，采用实地调研和层次分析法，进行实证分析和评价，主要通过阐述青阳县土地集约利用的现状特征与存在问题，尤其是对县域土地利用与产业发展的自然生态、社会环境以及基础设施等条件开展全面分析。 在此基础上，提出了该县土地集约利用的主要对策和建议，以期为皖江县域土地集约利用和经济发展的战略决策提供参考依据。

2 青阳县土地集约利用现状与存在问题

青阳县位于长江下游南岸的池州市境内，属于皖江城市带的重要腹地之一，也是承接长三角产业转移的基地之一，同时属于皖南“两山一湖”旅游区的北大门。地理位置为北纬 30°19′00″至 30°50′00″、东经 117°40′00″至 118°00′50″。 全县土地总面积为1204km2，其境内具有低山、丘陵、平原等多种地貌类型，地势南高北低，南部多山地，中部多丘陵、岗地，北部为平原、圩区，素有“七山一水一分田，一分道路和庄园”之称[3]。该县现辖有11个乡镇，110个村。

2.1 青阳县土地集约利用现状特征

2.1.1 青阳县土地集约利用现状 根据青阳县2010年土地利用现状及其变更调查统计资料[3]进行统计，该县土地总面积约为114612.07hm2，其中，一级土地利用结构分类情况为：农用地约为100581.56hm2，建设用地约为8908.32hm2，未利用地约为5122.19hm2；二级土地利用结构分类情况(表1)。

表1 青阳县2010年土地利用结构表 单位:hm2

随着近几年来青阳县第二和第三产业的快速发展，城镇化进程加快，城镇建设用地逐步扩大，这一系列变化使得对土地的需求量进一步加大，造成土地供需矛盾日益突出[4]。但从总体上看，自2005年至2010年，该县的土地利用结构没有发生较大的变化：2010年农用地分布面积比2005年虽减少了33.78hm2，但依然占87.47%，仅比2005年下降了0.03个百分点；2010年建设用地比2005年增加了333.78hm2，占土地总面积比重为7.05%，比2005年上升了0.30个百分点；未利用地2010年比2005年减少了0.27个百分点(表2)。

表2 青阳县2005-2010年三大类土地类型的总量动态变化情况单位:hm2

根据表2中各不同年份的农用地、建设用地、未利用地等相关数据，可绘出青阳县自2005年至2010年三大类土地类型的总量动态变化示意图 (图1)，更为直观、连续地进行各类土地利用总量动态变化情况的对比分析。

2.1.2 青阳县土地利用的基本特征

（1）土地利用类型丰富多样，林地面积较大。按全国土地分类系统划分，除冰川及永久积雪、苇地、盐碱地和牧草地外，其他土地类型几乎都有，其中林地面积较大，2010年青阳县林地面积66773.89hm2，占土地总面积的54.54%。

（2）可供开发利用的不多，土地利用率较高。2010年青阳县未利用地的面积为5122.19hm2，占土地面积的5.48%，可供开发利用的不多。土地利用率为94.25%，高于全市平均水平 （全市平均水平为85.88%）和全省平均水平（全省平均水平91.57%）。

（3）人均土地面积小，人均耕地地区差异大。2010年青阳县人均占有土地面积0.43hm2，为全国人均占有土地面积的58%，人均占有耕地面积0.106hm2，略高于全国平均水平。各乡镇人均耕地差异较大，蓉城镇、庙前镇人均耕地不足0.08hm2，木镇镇、新河镇和陵阳镇均超过0.16hm2。

（4）农村居民点用地粗放。2010年青阳县人均农村居民点用地达238.85m2/人，远超过村镇规划标准（GB50188-93）规定标准的上限（140m2/人）。

（5）后备耕地资源不足。青阳县未利用地多为裸岩石砾地，现行科技水平下很难开发为耕地，滩涂和荒草地面积较小，且开发难度较大，后备资源开发潜力小。

根据2010年青阳县建设统计资料，青阳县建设用地面积总计为114355.78hm2。总体评价范围内青阳县域各乡（镇）建设用地变化情况如下（表3）。

表3 青阳县各乡(镇)建设用地增减汇总情况表 单位：hm2

青阳县各乡（镇）建设用地呈现出稳步的上升趋势，且各乡镇的建设用地增长变化差异较大。同时，青阳整个县域范围内，总体的建设用地也是稳步上升的，从2005年的7723.96hm2增长到了2010年的 8057.74hm2，净增了333.78hm2，且在 2010年后增速继续加快。

2.2 青阳县土地利用存在的问题

2.2.1 乡镇土地利用粗放，土地集约利用效益低下近年来，青阳县经济快速增长，全县的面貌发生了巨大变化；但同时存在少数城镇和部分乡镇用地规划不当，用地布局不够合理；随着城镇用地外延扩张，建设用地低效利用现象较普遍，且不合理土地利用方式造成土地的使用效益低下等问题。

（1）乡镇用地规划不当，用地布局和结构不够合理城镇大都集中在沿河或公路干线两侧地势低平并较为平坦的地区，或建设条件优越的地段上。居住用地面积相对较高，大部分集中于城区，形成小规模的居住区，但总体布局不够合理。工业用地和行政办公用地占用城镇的黄金地段，土地价值没得到最大体现，土地产出率低。同时，各类建设用地混合在一起，工业企业布局分散，大量占用土地[5]。

（2）在青阳县新型工业化、城乡一体化过程中，随着城镇和乡镇建设的外延扩张，建设用地低效利用现象比较普遍。同时，一些城镇中心存在大量可改造和复垦的旧房，而新建房屋普遍绿化环境不好，配套设施也不够配套。

（3）部分乡镇土地利用比较粗放。部分乡镇的建设主要停留在以二维平面开发利用的水平层次，农村仍自建小平房或二层楼房为主。商业，住宅用地也延用农村旧习，占地多，且配套设施占地面积大。此外，城区中房屋一般的平均层数大多为3-4层，建筑空间利用系数较低。乡镇工业企业相对分散，不够集中，却占据优势地段，造成土地资源隐形浪费[6]；另外，城镇中存在破旧房屋闲置，而基础设施条件差，人口集聚，乱建乱占现象普遍，土地利用效率低下，方式粗放[7]。

2.2.2 耕地资源数量不足，总体质量不高 青阳县在耕作方式上仍然以传统的粗放式耕作为主，投入产出效益不高；全县的耕地分布较为分散，不利于现代化机械的作业，耕地集约利用水平低。同时，随着青阳县新型工业化，城乡一体化快速推进，部分耕地被占用，而且大量耕地撂荒，抛荒现象存在；新农村建设及生态建设也需要占用部分耕地。2006年度青阳县各类建设使用耕地210.77hm2；九华山各类建设使用耕地34.41hm2。在1997-2010年青阳县土地利用规划期间，耕地净减少2762.21hm2，年均净减少306.91hm2，人均耕地由1.70亩下降为1.59亩。我县南部为山区，中南部为中、低丘陵，其中，退耕还林也造成了耕地面积的大量减少。此外，青阳县未利用地多为裸岩石砾地，现行科技水平下很难开发为耕地，滩涂和荒草地面积较小，且开发难度较大，后备资源开发潜力小，后备耕地资源不足。

2.2.3 建设用地供需矛盾突出，建设用地供给面临较大压力 目前，青阳县正处经济较快发展阶段用地需求量大，特别是对建设用地和工业用地的需求量增加。2010年该县的城镇化率达到42%，预计2020年该县的城镇化率将达到58%。城镇工矿用地需求量保持较高水平；建设社会主义新农村，还将需要新增建设用地作为支撑。2010年建设用地总规模达8908.32hm2，远超过了2015年所规划的控制指标植 8680.55hm2（表 4）。

表4 青阳县2010-2015年规划主要指标执行情况 单位：hm2

由此可见，青阳县经济发展的同时，建设用地扩张，耕地同时被占用，面积减少。建设用地的供给面积有限，不能满足日益增长的人口需要。

2.2.4 农村居民点分布散乱，用地粗放，户均面积过大 青阳县的农村居民点都以自然村落为主，具有山地丘陵地区呈点状，块状居民点分布的普遍特征，散乱分布。其居民点建筑是传统的单层房，或双层建筑为主，占地面积大，容积率低。2005年青阳县人均农村居民点用地达238.85m2/人，远超过村镇规划标准 （GB50188-93）规定标准的上限（140 m2/人）。同时，一户多宅和闲置宅基地现象普遍，导致农村居民点内部土地的利用结构不合理与土地大量闲置。

3 青阳县土地集约利用的主要对策

3.1 优化配置和集约利用各乡镇土地资源，提高县域土地的利用率

3.1.1 科学合理规划各主要城镇用地，优化土地利用功能布局 青阳县城镇大都集中在沿河或公路干线两侧地势低平并较为平坦的地区，或建设条件优越的地段上，规划缺乏超前性，土地配置失当；工业和住宅占地面积大，且工业区，住宅区和商业区混杂；工业企业布局分散，大量占用土地，土地效率价值没有得到最大体现。缺乏整体规划造成土地利用效率低下，同时，也给将来土地利用的合理布局带来很大的挑战。由于青阳县城的自然地理环境比较优越，因此，只有通过科学合理地规划好城镇建设用地，同时不断优化土地利用功能布局，才能充分发挥土地利用规划在整个县域土地集约利用中的宏观调控作用，促进青阳县土地资源集约利用。合理调整城镇工业企业布局及居住区布局，青阳县工业用地主要集中布局于 “三园五区”，中心城区工业逐步向经济开发区集中，丁桥、酉华、陵阳、杨田、乔木各城镇工业用地正积极以提高规模效应、促进产业升级以及保护生态环境为布局优化目标，建设工业集中区。

3.1.2 积极调整城镇土地各产业用地结构，提高土地利用效率 现阶段，青阳县的产业用地结构不够合理，一些工业用地和行政办公用地占用城镇的黄金地段，土地产出率低。而效益较高的商业、金融业却无地可用。所以，要调整城镇产业用地结构，充分发挥城镇规划的指导，区域理论的作用，通过极差地租调整土地利用方向，合理规划商业区、工业区和住宅区，各自连接成片；结合产业结构调整和工业企业发展，推进企业集中连片，节约土地，提高土地利用效率。

3.2 积极调整土地利用结构，统筹城乡建设用地，发挥聚集效应

在青阳县新型工业化、城乡一体化过程中，要统筹城乡建设用地，积极搞好城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩及土地的置换与指标控制，依法依规、因地制宜的组织农村建设用地整理示范工程。其中，2005年至2010年减少农村居民点用地552.31hm2，用于城镇建设和工业区块调整，以缓解建设用地指标不足，提高整个县域的土地集约利用。此外，产业结构的调整将改变原有土地的利用结构，因此要合理的调整产业布局，统筹整个县域的产业发展，发挥土地利用的规模效益[7]。结合青阳县的产业发展实际，对第一产业要加大财政力度，推进农业的基础设施建设，提高粮食产量和生产效益，从而促进土地集约利用。对于第二产业，要因地制宜的淘汰落后产业，引进先进产业，大力发展高新技术的产业，提高单位面积的土地产值；同时要优化工业用地布局，严格控制用地指标。对于第三产业，充分利用已有的各项产业优势，提高第三产业增加值[8]。

3.3 进一步提高小城镇土地资源的利用效率，盘活各乡镇存量土地，提高建筑容积率

要充分运用青阳县土地利用总体规划作为指导，合理控制小城镇建设用地规模，尤其要控制建设用地总规模的过快增长。充分发挥存量土地的资产效益，减少新建和扩建项目的用地，加大存量建设用地盘活力度，挖掘存量建设用地潜力，防止用地浪费，提高土地利用率。2005年青阳县建设用地面积为7723.96hm2，到2020年该县建设用地总量应控制在8876.00hm2以内，比2005年净增加1152.04hm2。制定和完善建设用地定额指标，推行土地投资强度、土地利用强度、投入产出率等指标控制体系，向空中，向地下，向集约发展，增加单位面积土地的产出量，加强城镇闲散用地的整合，改造整治城中村，实施旧城改造，鼓励低效用地整容改造和深度开发；对建成区中的低层，低密度破旧房屋地段进行重点改造，提高建筑密度和居住人口密度[9]。

3.4 加强土地开发利用管理，完善土地管理制度

通过进一步深化土地管理制度改革，实现耕地总量动态平衡[10]。在当前青阳县新兴工业化，城乡一体化进程中，耕地不可避免的被占用，而被占用的耕地要得到补偿，需要进行土地整理复垦。尽管理论上也可以通过对耕地后备资源的开发，来补充被占用的耕地。但就青阳县而言，青阳县后备耕地资源不足，未利用地多为裸岩石砾地，现行科技水平下很难开发为耕地，其开发利用价值不高。所以，要充分认识到进行土地整理复垦的重大意义，加强土地管理制度改革[11]。土地整理方面：不仅包括农地整理上，积极开展田、水、路、林、村综合整治，重点建设高标准基本农田，增加有效耕地面积、提高耕地质量、改善农村生产生活条件和生态环境；推广先进的土地复垦工程和生物技术，及时复垦废弃的独立工矿、违法违规砖瓦窑场，实现新增耕地；而且包括城区土地的整理，通过盘活城区闲置等土地，减少青阳县区域经济发展建设对耕地的侵占面积。另外，进一步提高土地整理复垦的积极性，在制定用地计划的同时应制定相应的土地整理计划，使建设占用与土地整理复垦相挂钩[12]。

3.5 积极推进新农村建设，整合和复垦一些闲置用地

按照新农村建设的要求，以青阳县土地利用总体规划为指导，合理引导农民住宅相对集中建设，促进自然村落适度撤并。保障农业生产、农民生活必需的建设用地，支持农村道路、水利等基础设施建设，引导和鼓励农民向新型农村住宅社区集中，促进农村居民点用地整合和节约集约利用。加强农村宅基地管理。农民新建住宅优先安排利用村内空闲地、闲置宅基地，提高农村宅基地的利用效率。进行农村居民点整理，因地制宜、循序渐进进行田、水、路、林、村综合整治，加强对“空心村”用地的改造，积极推进新农村建设，整合和复垦一些闲置用地，以进一步提高该县的土地利用效率。

4 结语

综上所述，以皖江县域土地集约利用为宗旨，结合池州市青阳县各乡镇土地集约利用现状为案例，依据国务院发布的《关于促进土地节约集约利用的通知》精神，针对皖江县域土地集约利用问题，提出以下方面的建议：

（1）进行科学规划与合理布局各类产业，充分集约利用土地。由于皖江县域的不少农村地区过去长期缺乏应有的科学规划与合理布局，特别是近几年来，因皖江县域临近长三角经济发达地区，造成大量青壮年劳动力外出务工，存在抛荒田地和闲置旧房等现象，同时利用打工获得的收入，新建了不少新房，而建新房又没有充分利用农村闲杂地，造成土地资源的大量浪费。因此，应当按照统筹城乡发展、集约用地的原则，积极指导、督促编制好各乡镇土地利用总体规划。要通过转变土地利用方式，加快由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效利用的方向进行转变。

（2）进一步优化配置和集约利用各乡镇土地资源，并利用好经济手段的介入。一方面，通过优化配置和集约利用各乡镇土地资源，积极调整土地利用结构；另一方面，通过统筹城乡建设用地，发挥聚集效应；通过提高县域土地资源的利用率，盘活各乡镇存量土地，提高建筑容积率。与此同时，可以采取以行政奖励的方式来激励农民在腾退空闲宅基地的基础上，积极认购一部分空闲的、能居人的住宅。这一政策体现了当地政府对农民利益的切实关怀和对民间住宅交易现象的积极回应。通过适当采取奖励或直接补助给农民，让他们积极腾退那些闲置的宅基地，既照顾了这部分农民的利益，又可预防止少数城镇居民购买农村住宅，乱占宅基地。

（3）不断提高土地集约利用的技术标准和科学水平，是夯实皖江县域土地集约利用基础的前提。对于目前新增加的建设项目和用地，应当通过量化的技术标准和经济标准来积极鼓励少用好地、多用劣地或未利用地。一般可依据农用地分等定级的结果开展分级征收新增建设用地的土地有偿使用费。对于那些使用等级较高的农用地，应缴纳标准较高的使用费，而使用未利用地或废弃地的，则可以降低收费标准，从而起到有效的积极引导作用。与此同时，可以考虑对用地计划指标按照基本农田、一般耕地、其他农用地、未利用地和废弃地进行合理分类，大力鼓励利用那些未利用地或废弃地，从而达到促进皖江县域土地集约利用水平的目的。

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