节约型机关评价指标体系的构建

蒋硕亮

（上海师范大学 法政学院，上海 200000）

建设节约型机关是建设资源节约型社会的必然要求，也是机关管理科学化、现代化的本质要求。节约型机关评价指标体系的构建是节约型机关建设的关键环节。评价机关的资源节约化程度，必须首先确定明确具体、可操作、可度量的指标体系，通过这一评价指标体系和相关评价方法，能够测量某一政府机关资源消耗水平和服务绩效，以便对节约型机关的发展状况进行时空上的比较和评价，并对未来的发展提供监测预警。当前，学术界对节约型机关评价指标体系构建这一问题的研究十分薄弱，本文试图在这一方面出些初步探索，以推进我国节约型机关建设。

1 节约型机关的内涵及特征

准确把握节约型机关的内涵与特征是开展节约型机关评价的前提条件和出发点。对于节约型机关的内涵，仁者见仁，智者见智。比较有代表性的观点是：节约型机关就是在机关的组织、建设、运转、发展的各个领域，在机关的人力、财力、物力各个方面，切实合理利用各种资源，提高资源的利用效率，以尽可能少的资源消耗获得最大的公共管理和服务保障效益[1]。节约型机关是相对于资源过度消耗以至浪费的机关而言的。“节约”一词中的“节”是指减省，要求对资源减量使用，与浪费对立；“约”则是指控制、限制，要求资源集约使用，与资源粗放使用相对立。所以，节约不仅意味着对资源的限制使用，还包括合理、恰当、高效和综合利用资源，用尽可能少的资源创造出相同的财富甚至更多的财富，最大限度地回收利用各种废弃物。[2]从本质上讲，建设节约型机关，要以科学发展观为指导，将节约理念贯穿于机关保障服务的各个环节中，通过各种规章制度，依靠科技进步，提高产出与投入比例，解决好成本与效益之间的关系问题，获得最大的经济效益和社会效益，实现资源、环境、管理、服务的协调发展。

节约型机关具有如下特征：第一，节约型机关是机构设置科学、服务效能高的机关。节约型机关遵循精简、统一、效能的原则，人员编制精干，办事效率高。第二，节约型机关是资源利用节省合理、行政成本较低的机关。节约型机关事事处处厉行节约，节能减排，降低电、油、水、气、热、纸张等的消耗[3]，集约使用土地，公务接待工作规范，公务用车管理严格，不搞高消费与过度消费，不铺张浪费，因而行政成本大大降低。第三，节约型机关是高产出、高效能的机关。资源节约使用只是节约型机关的一个方面，节约型机关还用较低的投入获得较高的产出。通过资源的有效利用，机关事务管理部门不仅为职工生活提供优质、周到后勤服务，而且为机关办公提供坚强的保证，确保机关高效运转。第四，节约型机关是管理现代化水平高的机关。节约型机关深化预算管理制度改革，减少行政经费在财政预算中所占的比例，实现预算收支程序法律化、规范化。此外，节约型机关管理体制完善、管理制度健全，管理手段科学，机关经费、国有资产、房地产、公务用车和公务接待等方面的管理工作严格规范，资金使用效益高，廉政指数高，机关运行成本降低[4]。第五，节约型机关是坚持为人民服务宗旨的机关。从宏观层面上看，政府机关代表整个政府的形象，节约型机关建设对服务型政府建设具有促进作用。因此，节约型机关应坚持“执政为民”的理念，牢记为人民服务的宗旨。从微观层面看，节约型机关要想干部职工所想，急各部门所急，以责任心和热情态度为干部职工排忧解难，用优质服务赢得支持和信赖。

2 节约型机关评价指标体系的构成

根据节约型机关的内涵、特征，遵循节约型机关评价指标体系构建的指导思想，结合构建指标体系的一般原则，我们可以构建节约型机关的评价指标体系。本文构建的节约型机关评价指标体系由两大部类分组成：第Ⅰ部类指标为“节约型机关之节约水平”，第Ⅱ部类指标为“”节约型机关之保障服务水平”。

2.1 “节约型机关之节约水平”指标体系的构成

节约型机关的根本目的是通过各种资源的节约、合理配置和高效利用，降低资源能源的消耗和污染的排放，实现资源的可持续利用，并实现对机关工作的长期保障支撑作用。“节约型机关之节约水平”指标的核心和关键在于资源的节约使用和有效利用。在构建“节约型机关之节约水平”指标体系过程中，我们力求贯彻资源能源利用的减量化、集约使用、循环利用的思想。该指标体系分为四个层次：目标层、功能层、控制层和具体指标层。功能层分为减量化指标、循环利用指标和节约支撑能力指标三个部分。再使用、循环利用指标层分为资源化、无害化2个三级指标；节约支撑能力层共分为科技支撑、管理支撑和勤政廉政建设3个三级指标。三级指标下共包括41个具体指标。

（1）减量化指标的内容。减量化指标是对机关节省使用各种资源能源的评价，它要求机关从节约一度电、节约一分钱、节约一滴水、节约一滴油、节约一秒钟、节约一张纸开始。减量化包括节时、节约经费、节能、节地、节水、节材6个三级指标。节时的具体指标有4个：单位总人数、岗位在编人数、单位工作用人比率、审批项目减少量及比率；节约经费的具体指标有6个：办公经费总数及下降率、人均办公经费、行政公务开支比率、公共服务和管理开支比率、人均接待费及下降率、会务费用及下降率；节能的具体指标包括3个：节约用电率、节约用油率、节约用热率；节地的具体指标有3个：土地占有总量、土地闲置率、土地浪费率；节水的具体指标包括4个：用水总量、用水下降率、人均用水量、人均用水量下降率；节材的具体指标包括3个：建材利用率、办公用品利用率、办公用品合理配置程度。

（2）再使用、循环利用指标的内容。再使用、循环利用指标是指机关对废弃物的回收利用情况以及垃圾的无害化处理程度，它要求尽可能充分利用现有的资源。这一指标包括废弃物资源化以及无害化处理2个三级指标。废弃物资源化包含5个四级指标：雨水使用率、景观用水重复利用率、办公用品再利用率、生活垃圾资源化率、重要设备综合利用及共享率。废弃物无害化处理包括2个四级指标：生活污水处理率、生活垃圾无害化处理率。

表1 “节约型机关之节约水平”指标体系

（3）节约支撑能力指标。这一指标表示节约型机关的科技支撑、管理支撑以及勤政廉政建设等方面的能力，它不仅是节约型机关建设的基础，也反映节约型机关建设的潜力。节约支撑能力指标由科技支撑指标、管理支撑指标、勤政廉政建设指标3个三级指标构成。科技支撑指标包含6个四级指标：绿色建材使用率、节能空调使用率、节能照明率、管网漏损率、通风指标、可再生能源利用率。管理支撑指标包括2个四级指标：节约制度建设与执行、节约宣传教育投入。勤政廉政建设指标包括3个四级指标：工作人员节约意识和习惯、腐败涉案金额、腐败涉案人数占行政人员比例。

“节约型机关之节约水平”指标体系的构成见表1。

2.2“节约型机关之保障服务水平”指标体系的构成

该指标体系分也为四个层次：目标层、功能层、控制层和具体指标层。功能层分为保障指标、服务指标和资源环境系统承载指标三个部分。共有1个一级指标、3个二级指标、9个三级指标和38个四级指标。

（1）节约型机关保障指标的构成。做好保障是机关工作的基本职能和根本目标，保障指标是评价机关产出关键因素。这一功能指标又分为人力资源、政策制定、机关行政效率三个领域。人力资源领域由3个四级指标构成，分别是：机关人数、领导班子团队建设、机关工作人员业务素质。政策制定层面由6个四级指标构成：机关决策的正确性、机关网站建设、机关信息数据库、机关业务信息系统、机关信息公开水平、公众参与度。机关行政效率指标由5个四级指标构成：行政经费增长与经济增长比率、组织管理效率及满意度、相对劳动生产率、政府采购的有效性、机关工作作风评议。

（2）节约型机关服务指标的构成。提供优质高效服务是机关工作的核心，服务指标体现了机关的服务质量和水平。服务功能指标分为办公质量、生活质量、机关安保三个领域，每一领域又包含若干具体指标。办公质量有5个四级指标：办公人员充足率、办公经费充足率、办公用品充足率、办公用房利用率、公车利用率。生活质量有4个指标：机关人均年收入水平、机关人均居住面积、机关福利水平、机关后勤方便程度。机关安保分为3个四级指标：治安刑事案件发生率、治安刑事案件破案率、突发事件应对能力和水平。

（3）节约型机关资源环境系统承载指标的构成。机关资源环境系统对机关的保障和服务工作起到长期性的支撑作用，是节约型机关评价指标体系的重要组成部分。这一指标体系可分为资源支持、环境治理、生态建设三个领域。资源支持领域由6个四级指标构成，分别是：水供应量及利用率、电供应量及利用率、气供应量及利用率、煤供应量及利用率、热供应量及利用率、土地利用率和产出水平。环境治理领域由4个四级指标构成：空气清洁度、水

表2 “节约型机关之保障服务水平”指标体系

清洁程度、建筑物整洁度、基础设施建设及使用率。生态建设领域由2个四级指标构成：人均园林绿化面积、环境治理投入比重。“节约型机关之保障服务水平”指标体系见表2。

3 节约型机关的综合评价模型

表1、表2所确定的指标体系中，同时存在正指标（指标数值与经济效益成正比）、逆指标（指标数值与经济效益成反比）和中性指标（指标数值越居中越好）。为了评价的准确，需要对指标进行指标类型一致化处理，将所有指标转化为0～1之间的正向相对数值。此外，由于各具体指标在指标体系中所起作用和重要程度有差异，需要确定各指标的相对权重，可以咨询专家和实际工作者来确定各指标的权重。然后采用线性加权评价方法，得出机关节约水平的打分情况。为简明起见，把机关节约水平在（0，1）范围内划分为5类，并按照数值由小到大依次命名。具体情况见表3。

表3 机关节约水平分类表

采用同样的方法得出机关保障服务水平的分值，把机关保障服务水平在（0，1）范围内划分为5类，并按照数值由小到大依次命名。具体情况见表4。

表4 机关保障服务水平分类表

在得出机关节约水平和保障服务情况的基础上，我们可以采用矩阵来建立节约型机关的综合评价模型。本模型以“节约水平”为横轴，以“保障服务水平”为纵轴，形成了一个二维评价的55方格图。二维评价空间分为25个方格，它们构成节约型政府综合评价的连续状态。见图2。

在节约型政府综合评价模型图中，存在五种典型的状态。

(1)5.1片面节约型。过分偏重资源和能源的节省，忽视机关保障服务作用的发挥，机关服务水平非常低，这种“节省”不是真正意义上的节约。

(2)1.5浪费型。尽管这种类型的机关保障和服务水平高，但它是建立在资源和能源粗放式利用和大肆挥霍的基础上。这种状况势必会损害机关的合法性，最终危及到机关的保障服务功能。

图2 节约型机关的综合评价模型

(3)3.3中间型。机关的节约程度一般，功能发挥也一般，二者处于相对平衡状态。

(4)1.1贫乏型。这种机关既不关注资源的节约，也不关心机关作用的发挥，二者处于极端地水平状态，是一种最糟糕的状态。

(5)5.5理想型。资源高度节约，同时机关提供高水平的服务和保障，是真正意义上的节约型机关，也是节约型机关的最理想状态。

节约型机关综合评价模型可在机关管理中作为调控工具和预警机制使用。这一模型告诉我们，第一，在节约型机关建设中既要关心资源的节约，又要关注机关保障和服务水平，二者不可偏废。第二，根据机关的不同发展时期以及不同的目标、任务，查找机关在资源节约和功能发挥方面存在的问题予以重点解决，以便在重视资源节约与重视任务完成之间保持动态平衡。第三，5.5理想型状态在机关建设中很难达到，管理者要以3.3中间型为底线，努力向真正意义上的节约型机关迈进。

[1] [5]寻寰中.着力建设节约型机关[J].求是，2008（,19）.

[2] 刘丽.资源节约型社会评价指标体系研究[J].沈阳师范大学学报（社会科学版），2009,(2).

[3] 廖美桃.关于加强节约型机关建设的建议与思考[J].中国机关后勤，2008,(10).

[4] 马凯.大力推进节约型机关建设[J].行政管理改革，2010,(2).