河北省城乡公共服务非均等现状探析

文/吴子国 赵艳萍

（河北科技师范学院 河北·秦皇岛）

近年来，城乡居民在教育、医疗、基础设施和社会保障等方面公共服务待遇的差别引起社会各界的高度关注。农村地区公共服务的严重缺失不仅加剧了城乡收入差距，也在相当程度上抑制了农村居民消费和国内需求的有效放大；不仅严重制约了农村地区的社会发展和民生改善，而且还阻碍了中国经济的持续健康发展和社会公平的实现。

一、城乡公共服务均等化的内容

公共服务均等化就是要让全体社会成员享受水平大致相当的基本公共服务，以促进社会公平正义，使全体人民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，实质在于政府要为全体社会成员提供基本而有保障的公共产品和公共服务。

根据河北省目前的经济社会发展状况，以农民的现实需求和实现城乡公共服务均等化的阶段性为依据，课题组认为，河北省要实现城乡公共服务均等化，从现阶段而言，主要内容应包括基础设施、社会保障、公共医疗和基础教育四个方面。

二、河北省城乡公共服务非均等现状

我国曾长期实行城市偏向型公共服务供给政策，城市的公共服务由政府提供，而农村的公共品供给基本上是“自力更生为主、国家支持为辅”，甚至主要靠农民自己解决。“管城市不管农村”的公共服务供给政策，使城乡公共服务的差距日益拉大。

（一）基础设施。由于城乡二元制度的影响，城乡间在公共服务供给方面存在较大差距，国家把大量的财政资金集中投向城市，用于经营性投资和城市基础设施建设，城市的公共基础设施有强有力的制度保证。相对于城市而言，农村基础设施建设资金来源渠道狭窄，农业投资相对不足，农村的公共基础设施，主要靠集体经济和农户自行解决，农村的交通、通讯、自来水、农田水利等基础设施建设及文化、体育、娱乐、休闲等生活性基础设施建设普遍不足。城市里到处是宽敞的马路、立交桥、高速公路，农村却仍有许多不通公路的山村；城市居民免费享受公路资源，农村公路建设需农民集资；城市道路覆盖率100%，农村公路等级偏低，抗灾能力弱，通行能力差；农田水利设施年久失修，严重老化，少数行政村不通公路，有部分村未通水泥路，道路交通状况恶劣。此外，水、电、煤、气等和生活密切相关的基础设施差距更大。

从2009年河北省城乡建设项目固定资产投资中可以看出城乡间在基础设施建设投入上的差距。（表1）

（二）社会保障。我国城镇已普遍建立了养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险制度，最低生活保障、灾害救助、社会互助、流浪乞讨人员救助等社会福利制度，住房公积金、经济适用房、廉价住房等住房保障制度以及优抚安置等，基本涵盖了社会保障的所有项目，社会保障体系已基本齐全，职工退休可以领到退休金，失业职工可以领到失业救济金，“三无”人员可以领到城镇居民最低生活保障金。而农村社会保障仅包括养老、合作医疗等社会保险制度、五保供养、低保、特困户基本生活救助等社会救济制度，而失业保险、工伤保险、生育保险、住房保障等制度尚未建立。

以社会保险为例：河北省政府2011年出台了《关于开展城镇居民社会养老保险试点的实施意见》，到2012年将基本实现城镇居民养老保险制度全覆盖。截至2011年末，全省参加城镇基本养老保险人数达到1，059.34万人，养老保险基金征缴收入559.98亿元。与此同时，其他保险参保扩面和基金征缴收入也保持了较快增长：全省参加城镇基本医疗保险人数为1，556.86万人，医疗保险基金征缴收入170.13亿元；城镇失业保险参保人数为498.70万人，失业保险基金征缴收入31.15亿元；工伤保险参保人数为640.64万人，参保人员中，农民工155.98万人，工伤保险基金征缴收入18.67亿元；城镇职工参加生育保险人数593.10万人，生育保险基金征缴收入5.72亿元。

相对于城镇而言，早在2009年11月，河北省政府就出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点工作的实施意见》，第一批试点为全省10%的县（市、区），以后按照国家部署逐步扩大试点，2020年前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。但是，截至2011年2月10日，全省l8个试点县（市）共有175.1万人登记参保，收缴养老保险费5.31亿元，适龄人员（不含在校学生、现役军人）参保率51.2%。

从以上的数字比较中可以看出，河北省城乡间社会保障差距较明显，农村的社会保障工作仍然是任重道远。

（三）公共医疗。长期以来，我国的公共卫生事业中，公共卫生资源的分配、公共医疗制度、劳保制度等与户籍制度一样呈现“二元性”的结构特点，城乡公共卫生资源的配置严重失衡。政府的卫生费用投入和机构设置大多集中在城市。2009年河北省城乡建设项目固定资产投资中，卫生一项投资城、乡总额为97亿元，人均138元，其中城市人均为299.5元，农村人均为12.48元，城市为农村的24倍。

在机构设置上，城市优先建立了具有先进医疗设备的大型医院和遍布社区的社区医院，而农村的乡镇医院和卫生室则因财政投入不足普遍存在着医务人员流失、医疗设施差等问题。2010年末，河北省城、乡每万人口拥有的卫生专业技术人员分别是87.4人和13.4人，每万人口拥有的医疗机构床位数分别为74.1张和14.2张，城乡公共卫生和医疗资源配置严重失衡。

（四）基础教育。（表2）从表2可以看出，河北省农村普通中、小学预算内事业费、公用经费均高于全省平均水平，同时，河北省农村普通中、小学预算内事业费也高于全国及全国农村平均水平，但预算内公用经费低于全国及全国农村平均水平。说明河北省实行农村义务教育经费保障机制改革后，农村义务教育阶段生均教育经费保障水平有了大幅度提高，但与全国相比，基础条件相对较差。

表1 河北省城乡建设项目固定资产投资比较（2009年）（单位：万元）

表2 河北省与全国教育经费执行情况一览表（单位：元）

虽然河北省对农村基础教育预算内事业费、公用经费投入均相对较大，但因农村基础教育历史欠账太多、条件艰苦等原因，仍然存在很多问题。一是教育设施差，农村学校的校舍、运动场地、教学仪器设备等状况仍较落后；二是师资力量薄弱，表现在：教师绝对数量不足，虽然生师比达标，但这种生师比只有在学生数量达到一定规模时才是科学的；教师队伍年龄结构和职称结构不合理，农村教师队伍呈现“老的老、小的小”的状况，中坚力量教师大量流失；农村学校拥有中高级技术职务的教师比例明显偏低。

三、河北省城乡公共服务非均等的原因分析

（一）宏观因素——河北省发展战略。改革开放以来，我国城乡经济社会有了较大的发展，但相比较而言，城市发展远远好于农村，河北省的情况也是如此。近几年来，河北省经济社会有了较大的发展，特别是2007年，河北省GDP总量达1.39万亿元，排名跃居全国第6位，为全省逐步实现城乡公共服务均等化提供了很好的契机。但为了抢抓机遇，改变城市区脏、乱、差现象，河北省委、省政府在2008年年初提出开展城镇面貌“三年大变样”活动，后来逐步形成了城市区“一年一大步，三年大变样”的发展战略，这样就从一定程度上延续了城市偏向型公共服务供给模式，延缓了城乡公共服务均等化的进程。

（二）中观因素——河北省财力状况。河北省是农业大省、人口大省，在农村公共服务方面历史欠账太多。2007年河北省GDP总量达1.39万亿元，排名跃居全国第6位，人均 19，363 元（3，000美元左右），人均GDP在全国排第11位，根据国际经验，可以建立具有一定福利水平的社会保障制度，即可以开始实行城乡公共服务均等化的发展战略。但河北省委、省政府在2008年年初提出了“三年大变样”发展战略，从2009年河北省全社会固定资产投资流向也可以看出，投资主要是面向城市区，且城乡间差距明显。因河北省财力有限，一定程度上延缓了城乡公共服务均等化的进程。

到2011年底，河北省GDP总量达2.4万亿元，仍排名全国第6位，且“三年大变样”的目标已经基本达到，时间节点已到，因此适时提出城乡公共服务均等化战略目标是完全可行的。

（三）微观因素——河北省城乡居民收入差距。随着经济和社会的不断发展，河北省城乡收入差距不断扩大，影响了城乡公共服务的供给。改革开放后，河北省倾向于促进城市的快速发展，城市化进程日益扩大，城市经济和社会发展速度较快，城市居民的收入也在不断提高，生活水平也不断改善，对于公共服务的供给需求也不断增长。2009年河北城镇居民收入继续保持平稳较快增长态势，城镇居民家庭人均可支配收入14，718.3元，人均消费支出9，678.8元。然而，农村由于经济和社会发展缓慢，尤其是在偏远落后的山区地带，受制于自然和人文条件的影响，农村经济和社会发展相对缓慢，生活水平较低，2009年河北省农村人均纯收入5，149.7元，人均生活费支出3，349.7元。由此可知，河北省城市居民的人均可支配收入远远高于农村居民的人均纯收入。此外，由于农村公共服务供给采用“自给自足”的供给模式，人均纯收入低使得农民愿意支付公共服务部分成本的可能性就较低，在很大程度上又限制了农村公共服务的供给。

[1]苏银增，杨景祥，孙世芳.河北经济年鉴（2010）[M].北京：中国统计出版社，2011.9.

[2]河北省2010年国民经济和社会发展统计公报.http：//www.ce.cn/macro/more/201103/09/t20110309_22283871.shtml.