湖南高速公路应急管理工作实践与思考

邓 宏

(湖南省高速公路管理局，湖南长沙 410022)

较普通公路而言，高速公路由于具有快速、低耗、通行能力大、行车事故少等优越性，是最直观的“时间”与“效率”，能有力推动周边地区经济快速发展，为人民群众出行带来极大便利。然而，我国是个灾害多发的国家，灾害种类多，波及面广。各种自然、地质灾害，以及人为事故严重影响了高速公路网的可靠运行。随着高速公路的快速发展，高速公路交通安全环境日益复杂，各类突发事件对安全通行的影响不断加剧，应急管理工作面临的形势越来越严峻，任务越来越繁重。

1 湖南高速公路应急管理工作实践

为实现省委、省政府要求的湖南高速公路工作目标，全面提升湖南高速公路管理服务水平，我局根据交通运输部“三个服务”的指导思想，坚持“以人为本，以车为本”的服务理念，按照“统筹规划、规模适度、平急结合、专兼并存”的原则，通过几年来的不断努力，基本建立了符合湖南高速公路管理实际的应急救援体系。成功战胜2008年、2011年初的冰雪灾害，顺利完成抗冰保畅任务，在五年一度的2011年国检中，得到国检组的高度好评。主要做法如下。

1.1 健全组织机构，发挥应急效用

一是成立由局主要领导任组长，分管工程、安全、应急、维稳的局领导任副组长，相关处室和各下属单位主要负责人为成员的应急领导小组，同时要求局属各单位根据实际情况由主要负责人牵头成立专门的应急领导小组。

二是在全省高速公路建立应急保障联系点，领导小组成员实行分片包干制，深入到联系点，做到将各种不确定因素了如指掌，并将问题和矛盾及时解决在萌芽状态。

三是与省交警总队高支队等单位成立联合应急小组，建立联动机制应对紧急突发事件，达到资源共享、联动处置的目的，大大提高了应急处置效率。

四是成立兼职应急机构——应急办，选派熟悉政策、应急能力突出的机关干部兼任应急办负责人。

五是外聘专业的应急专家和应急队伍，打造专业化队伍。

六是建立由运营管理单位和在建项目“一对一”应急救援机制，实现应急队伍和力量的统一调度。

七是打造应急管理平台，推进信息化建设，构建了全省高速公路应急路网监控系统。加大了硬件设施建设的投入力度，建立了湖南省高速公路监控指挥中心，每个运营路段成立了监控分中心，每个收费站点分别设立了监控室，各单位采购了一批移动视频车，为突发事件的录像、取证和采取正确的应急处置措施提供有力的保证。

八是进一步健全工作责任追究制度，对重大安全责任事故，严格按照“事故原因未查清不放过，责任人员未处理不放过，整改措施不到位不放过，有关人员未处理不放过”的“四不放过”原则，严格追究相关领导及相关责任人的责任。

1.2 完善应急预案，规范处置程序

凡事预则立，不预则废。通过编制应急预案对突发事件处置程序加以规范，对相关单位、部门和人员的责任加以明确。一旦发生事故，及时启动应急预案，实施科学应对和有序有效救援，可以将事态控制在最小范围内，最大限度减少损失。我局从全省高速公路实际出发，根据国家有关法律、法规，编制和完善了各类预案，包括湖南省高速公路公共卫生事件、社会安全事件、运输安全生产险情及事故、突发公共事件、自然灾害、交通运输生产事故、隧道突发事件等应急处理预案。

1.3 制定保障措施，确保机制运行

为保障应急队伍的建设、管理和运行，局应急领导小组明确了应急队伍建设的基本方案，要求相关部门细化内容，出台专项配套措施。一是落实应急队伍建设经费。按照政策规定，我局在年初就将每年的应急经费计划报财政厅，由政府统一安排，确保应急队伍基地建设、装备配备、应急演练、应急救援、教育培训等费用。二是完善应急队伍运行机制，重点是建立健全应急队伍管理、指挥、调用、协作、培训、演练等制度，建立应急队伍和装备统一调度、快速运送的工作机制。三是建立了“专家查隐患、机关搞督查、部门抓监管、单位抓落实”的督查制度，有效预防各类紧急事件和群体性灾难的发生。

1.4 合理周密布局，提高应急效率

为充分发挥应急工作职能，我局根据我省高速公路实际，按照“分类管理、分级负责、条块结合、属地为主”的原则，完善应急队伍布局，合理储备和部署应急物资，为应急工作高效开展提供保障。一是在每个运营管理单位配备一支专门应急队伍(目前为止共26支)，由各单位主要负责人负总责，并实行在建项目与运营管理单位对口支援，以达到应急队伍和力量统一调度作用。二是合理储备和部署应急物资，根据全省高速公路应急特点，建立上下衔接的应急管理机构。三级应急物资储备体系(具体见图1)分别为:一级站——省级应急物资储备中心(筹建)、二级站——区域应急物资储备基地和三级站——养护所(隧道所)。目前，交通运输部国家区域性公路交通应急物资中南储备基地已定在湖南建址，必将形成四级应急物资储备体系，大大提升湖南应急物资储备能力，为应对紧急突发事件提供有力保障。

1.5 加强队伍管理，提升应急水平

全省高速公路各单位都成立了安全事故应急救援队伍。各应急救援队伍按照“养兵千日，用兵一时”的要求，立足于训练、防患于未然，切实加强教育培训和实战演练。

一是以教育促提升。在安全生产教育培训中，专设了安全生产事故应急救援课程，对各单位主要负责人、分管领导、安全管理人员、危险工序操作人员进行应急救援处置培训教育，广泛提升了从业人员的自我保护意识和应对突发事件的快速反应能力。

图1 湖南省高速公路应急物质储备基地布局示意图

二是以演练促提升。组织开展安全事故应急救援演习，每次演习均制定切合实际的工作方案。比如，2008年10月18日，为快速有效地指挥、协调安全生产事故应急救援工作，减少和控制事故损失，省高管局组织衡炎高速公路公司联合高速交警、医疗等部门，在衡炎高速公路云阳山隧道施工现场举行隧道施工安全应急救援大演习。2009年6月和2011年9月，省高管局两次组织邵怀高速公路管理处联合湖南省消防总队、邵怀高速交警、怀化市人民医院等相关单位在雪峰山隧道举行隧道应急救援演练，较好地检验了隧道应急救援队伍的业务水平和实战能力，为正确评估隧道应急救援预案的可行性提供了依据。近年来，我局联合高速交警、通信、电力等部门，经常性地开展安全事故应急救援演习，均达到了预期效果，为今后快速处理事故和抢险救援打下了良好的基础。

2 加强应急管理工作的几点思考

高速公路应急管理是一项长期工作，任重而道远。新形势下，进一步加强应急管理工作，最大限度地保障高速公路安全畅通，十分必要，迫在眉睫。

2.1 进一步加强应急管理工作极具必要性

高速公路应急管理工作倍受各级政府重视、人民群众关心、舆论媒体关注。近几年来，关于全国高速公路突发事件及造成的不良影响等负面报道不少，也暴露出我省高速公路应急管理方面的一些不足:没有专职管理机构，无法担负起公共应急事件的总协调、总调度机构作用;缺乏专职应急人员，导致预防意识不高、政策掌握不全、处理流程不熟、反应速度较慢等现象;处置经验不足，应对突发事件的能力和经验欠缺，往往造成事件处置不力;科技支撑基础亟待强化，应急的整体科技水平不高，科技研发支撑能力不足，专业人才匮乏。

现实情况日益凸显了加强高速公路应急管理体系建设的必要性。

一是应对当前复杂的国际国内形势的需要。目前，国际国内社会安全形势严峻，群体性事件比较突出。为提高应对处置能力，加强基层应急队伍建设刻不容缓。

二是服务我省经济社会发展的需要。高速公路作为服务湖南经济和交通发展的重要体系，在我省经济发展中起着举足轻重的作用，高速公路的和谐稳定对湖南社会的和谐稳定起着重要的作用，和谐高速公路能够为“四化两型”经济社会建设和富民强省进程起到更大的推动作用。为提高服务能力，加强基层应急队伍建设刻不容缓。

三是适应不断壮大的高速公路事业的需要。高速公路作为交通基础设施重要组成部分和服务社会公众的重要体系，与社会各个层面和社会大众有广泛的接触。随着高速公路事业的不断壮大，遇到各类问题、矛盾的频率也会随之增多，为提高适应能力，加强基层应急队伍建设刻不容缓。

2.2 应急管理工作应当常态化来抓

应急工作不能“因急而应”，而要做到“有备而应”，当作一项常规工作、系统工程来抓。应急工作参与部门多、管理程序严，决策指挥不集中、部门协调不畅通、环节衔接不紧凑都将影响应急处置的效果。因此，应该成立围绕应急工作为中心的专门应急机构，将应急管理工作当作一项系统工程来研究，实现应急管理工作系统化、专业化、常规化，不断深化应急管理工作的内涵势在必行。

下阶段，加快建设全省高速公路专门的应急处置中心，落实机构、编制和经费;建立健全基层应急管理组织体系，初步形成“领导统筹协调、员工广泛参与、防范严密到位、处置快捷高效”的基层应急管理工作机制，都是建立完善的高速公路应急组织体系的重要内容。

2.3 必须进一步完善应急运行机制

要保证能从容有效应对突发紧急事件，应重点围绕以下十个方面加强运行机制建设。

一是着力建设综合应急平台。以现有专业信息与指挥系统为基础，实现与省交通运输厅和省政府互通互联，重点建设应急视频会议系统，做好专业应急指挥系统的视频接入工作;实现应急信息资源整合与共享，健全信息综合研判、指挥调度、辅助决策和总结评估等功能，形成完整、统一、高效的应急管理指挥体系，确保在应急状态下的信息通畅。如:建设卫生应急专业信息与指挥系统平台，实现对传染病疫情、群体性不明原因疾病、中毒等突发公共卫生事件的统一应急协调指挥;建设安全生产应急专业信息与指挥平台，建立应急资源和信息基础数据库，建立全系统安全生产应急救援管理指挥通讯信息网络体系，实现对突发安全生产事故灾难的统一应急协调指挥。

二是建立省域高速公路统一指挥调度机制。统一调度指挥各方面力量，实现路警“统一指挥调度、统一使用资源、统一接警号码、统一巡逻执法、统一处置程序、统一信息共享”。

三是要加快建立健全突发公共事件综合预警系统。加强与气象等部门的资源整合，实现资源共享。同时，也要积极完善各类突发公共事件监测系统;加强预警系统建设，及时准确发布预警信息;加强大型桥梁、重要隧道等关键基础设施的监测监控。

四是建立相关部门联动机制。保证高速公路与普通公路管理部门、交通战备管理部门、道路运输部门、民航、铁路、水路运输管理部门的沟通协作和联合处置。

五是建立在应急状态下的车辆通行绿色通道机制。对特勤车辆免收通行费，对关系国计民生的重要物资运输车辆优先放行，全力保障突发紧急情况时运输通道的畅通。

六是建立特殊条件下高速公路通行机制。在恶劣天气情况下，采取限载限速、结队通行、路警开道等有条件通行方式，保证高速公路网运转正常。

七是建立省级交通应急物资储备调度制度。探索建立实物储备与商业储备相结合、生产能力储备与技术储备相结合、政府采购与政府补贴相结合的应急物资储备方式。

八是加强应急预案的完善和演练。结合实际，抓紧修改、健全和完善应急预案，强化预案动态管理，切实增强预案的实战性。并且通过演练提高预案的实用性，专项预案的演练数要占总数的50%以上。

九是开展高速公路应急管理培训。培训内容包括应急管理工作组织协调能力培训、应急管理专业技能培训、应急处置与救援队伍专业技术培训等。重点提高应急管理人员和各级领导的应急指挥技能，普及应急知识，提高全系统干部职工的公共安全意识和素养。

十是加强重点项目建设。在整合现有应急资源的基础上，从全省高速公路实际出发，针对全系统应急体系建设中的薄弱环节和共性问题，进行针对性的重点建设。

2.4 急需进一步加强应急能力建设

应急能力建设是满足和保证有效应对突发事件和恶劣天气下高速公路指挥和调度的必要手段、技术支撑和重要力量，主要包括四个方面:

一是完善应急平台。应急平台应该包括日常监测监控、突发事件预警、动态跟踪、资源调配、调度指挥、多方联动、事后处置等功能。将包括视频监控、交通气象检测、交通量检测等在内的信息采集系统建设，作为高速公路建设的重要内容。

二是应急队伍建设。由高速公路有关部门会同当地公安、消防、医疗和气象等部门，组建“反应灵敏、运转高效”的应急队伍，以提高预防和处置突发事件能力为重点，积极处置涉及职能范围内高速公路上的各类突发性问题和群体性事件，确保高速公路和谐稳定，安全畅通。具体工作主要是加快推进公路应急抢通、抢运和救援队伍建设，强化骨干队伍应急能力，补充更新专业队伍技术装备，积极探索利用社会力量参与应急管理与服务的长效机制，逐步形成专、兼职队伍相结合的突发公共事件应急救援队伍。首先要加强桥梁、隧道应急救援队伍建设;其次建立“以专为主，专群结合”和安全扑火机制，在重点火险地区组建消防队，加强隧道消防队伍装备配置;第三就是加强突发交通事故的应急队伍建设，配备必要的装备，提高对突发交通事故的应对能力。

三是物资设备和经费保障。整合实物储备信息资源，调整储备品种和数量，合理选定储备方式，重点建立健全全系统重要应急物资监测网络、预警体系和应急物资储备、调拔、运输及紧急配送体系，实现各类应急物资综合信息动态管理和共享，发挥应急物资的最大效应，以保证国家在遭遇突发事件或自然灾害时，高速公路能在短时间内恢复正常，保障国家安全和人民生命财产安全。要确保资金的投入，以适应应急队伍、装备、交通、物资储备等方面建设与更新所需维护资金的要求。一方面处置突发公共事件所需经费，分级负担。另一方面各单位要把突发公共事件的应急工作纳入单位发展计划，做好年度预算，合理安排费用，落实应急资金，保障足额到位。而对于当前湖南高速的工作而言，主要是积极筹建国家应急物资储备中心，减轻物资储备压力。另一方面根据全省高速公路的分布情况，根据辖区内高速公路突发事件发生的种类和特点，按照辐射范围在200 km左右的要求，进行更合理的布局、统筹规划物资储备。

四是技术保障。加强高速公路突发事件技术支撑体系建设，重点加强防灾抗灾和应急抢修技术、智能化应急网络指挥通信技术装备、行业性的特种应急抢险技术装备的研制工作，提高处置重大高速公路突发事件的决策水平。建立健全科技支撑体系，不断提高应急处置等技术装备的科技含量，提高全系统科技安全水平。

作为重要的交通基础设施，高速公路的安全畅通对经济社会发展的影响日益加大。我们只有充分认识高速公路应急管理工作的重要性，站在服务大局、服务社会、服务民生的高度，不断加强应急工作的演练与实践，全面提高应急管理水平，才能适应高速公路和经济社会的发展。

［1］邓 宏.湖南高速公路应对雨雪冰冻灾害举措研究与对策分析［J］.湖南交通科技，2011，37(4):186 －190.