高校教育经费预算实施保障策略研究

○吴丽健

（顺德职业技术学院 广东 佛山 528333）

当今社会是知识的社会，为了适应所面临的激烈国际竞争，从1999年开始我国对高校招生实行扩招，全国高等教育进入了一个超常发展的阶段。仅2005年到2010年6年间，普通高校从1792所发展到2358所；招生人数从504.46万人增加到661.76万人；在校生人数从1561.78万人增加到2231.79万人（见表1）。

表1 2005—2010年全国普通高校招生人数及学生人数变化情况表

随着高校规模的扩大，教育投入的增长明显落后于高等教育事业的发展，高校的资源极为短缺，教育事业大发展的需要和有限财力的矛盾非常突出。在保证教学质量的情况下，大学的发展碰到资金短缺的瓶颈制约。同时，我国整个高等教育资源又存在配置不均、使用效率低下等问题，这些问题主要反映在高校的经费使用效率上。长期以来，人们一直认为，高校是为国家培养各类专业人才的事业单位，是一个纯消费部门，经费由国家拨，没钱就向上要，在经费使用上存在很大的伸缩性，高校由于长期缺乏自身平衡预算的压力，理财的能动性不强，没有形成对经费使用效果进行考核与衡量的机制，在经费的使用上大手大脚，造成经费支出的盲目与浪费，这一问题带来的直接后果就是出现了资金紧张与资源浪费并存的现象，资金的使用效益不高。如何提高资金的使用效益，实现成本的最小化和效益的最大化，对高校的发展起着举足轻重的作用。高等教育大众化对高校预算管理的创新提出了挑战。

一、高校教育经费预算执行过程中面临的问题

1、执行预算管理中缺乏有效的考核与激励机制

一般的高校在年度预算执行完成后，对经费项目执行结果缺少考核，没有建立相应的奖惩制度，对合理开支经费和节约使用经费的单位没有进行必要的鼓励，调动其合理使用经费的积极性；院（系）或部门负责人经济责任制形同虚设，对违规使用经费和造成事故的责任人，没有给予必要的经济和行政处罚，对其经济效益缺少必要的考核，或考核后没有配套的奖惩措施，缺乏应有的激励机制，使考核工作流于形式。

由于预算目标不科学，预算资金在各院（系）、部门间的分配时，只考虑院（系）或部门人员和学生规模的因素，并没有考虑到各院（系）、部门的绩效情况。只注重投入，而不注重产出。由于无相应的考核和激励机制，全校普遍存在轻视成本核算，缺乏效益观念的现象。各院（系）、部门基本上依照学校下拨多少经费，办多少事，钱不够伸手再要，既无长期打算，又无通盘筹划，经营理财无从谈起，更不用说成本核算。造成投入不讲效益，花钱不精打细算，大手大脚，浪费严重。同时由于高校水电费、邮电费等办公费直接由银行代扣的支出项目，没有按院（系）、部门进行管理，预算管理的责任没落实到具体的部门，“长明灯，长流水”现象十分严重。由于缺乏有效的预算管理的激励机制，绩优没有奖励，绩差没有惩罚。造成各院（系）、部门忙于追加，争夺资金，财务部门忙于搞平衡，资金一拨了事，无力跟踪查效，资金利用效率低下，部门之间资金矛盾加剧。

2、在预算管理中对“人”的重视不够

长期以来，预算只是财务部门一家之事，参与预算编制的一般为与财务事务相关的人员，缺少了解高校运行及建设发展的相关人员参与预算研究。尤其是预算编制及调整缺乏自上而下的动态化真实数据，编制预算人员对纷繁复杂的业务活动及变化情况的了解有较大局限性，缺乏缜密、科学的论证，使预算不切实际。同时，高校在制订预算时，多数是根据高校总体经费规模的大小，结合各院（系）师生人数、工作量等情况直接确定各单位各项目经费预算，很少征求各部门的意见。在预算执行上，没有要求部门编报经费使用计划，也无法落实对具体支出项目的控制。在预算考核上，未建立相应的跟踪、分析和评价制度，对各部门的预算经费难以做出准确、具体的分析和评价，对资金的使用效益也难以正确评价，容易造成预算内容不实、预算约束不强和预算执行不力的情况。

多数高校都没有实行职工参与预算指标的制定，预算执行中对职工反映的问题较少理会等。这种情况下制定的预算指标如果高不可攀，职工就往往缺乏信心，对领导班子产生疑虑，一旦未达目标，易造成人心涣散。相反，如果预算目标松弛，势必会造成资源的浪费。院系和广大教职工是高校预算的实际执行人，没有他们的认同和参与，预算就会成为空中楼阁，将得不到有效的贯彻执行或者在执行过程中会出现偏差，在预算执行过程中容易受到抵触。因此，经费预算管理是一项全员参与的活动，合理的预算管理制度要有利于发挥每个教职工的优势，充分调动职工的积极性，将职工的个人成长和企业目标结合起来，通过做人的工作，始终最大限度地发挥人的主动性和创造性，同时使高校沿着既定的目标发展。

二、高校教育经费预算实施保障策略研究

1、建立严格的约束机制

（1）严格的经费预算编制约束机制。为了管好用好预算经费，要建设严格的预算管理约束机制。首先，每年确定预算时，依据国家下达的预算拨款数额，给各系部下达预算指标草案；其次，各系部在充分讨论的基础上编制本系部预算并上报学校财务部门；再次，学校财务部门结合高校的经费来源及实际情况，汇总编制全校的经费预算，并呈交校务委员会研究审批。校务委员会由30人组成。其中，15人为有学术成就的著名教授，15人为行政管理和教辅人员。校务委员会每四年改选一次。全校的每年度预算必须经过校务委员会讨论通过方能有效。若预算一旦讨论通过，谁也无权进行变更或调整。高校的预算草案出来后必须向全校公布，广泛征求意见。每个教职工都可以对高校的预算发表意见。预算正式通过后，也必须向全校公布，便于全校教职工监督执行。

（2）严格的经费预算支出约束机制。建立严格的经费预算支出约束机制。如预算支出遇到特殊原因可能超支时，财务主管、分管财务的副校长乃至校长都无权做出调整预算的决定，必须经过校务委员会研究批准。为了及时掌握预算执行情况，校务委员会一般每两周占用半天时间，专题研究执行中存在的重大问题，以便及时解决。

（3）严格的经费预算追加约束机制。建立严格的经费预算追加约束机制。如高校突破经费预算时，一般都不给予追加，除非遇到国家通过法律形式颁布教师调资等情况，国家方给追加经费预算。由于经费预算的编制和执行都具有较强的约束机制，各系部都能根据预算指标合理安排，量入为出，不突破经费预算，维护了预算的严肃性。

2、建立完善的保障体系

实施经费预算管理有利于高校加强内部管理。但是高校教育经费预算管理并不具备自行机制，不是无条件就可实现的。高校教育经费预算管理内在功能的发挥，必须有一定的前提条件作保证。

（1）树立“以高校战略为基础”的理念。在没有高校战略的环境下进行预算管理，会重视短期活动，忽视长期目标，使短期的预算指标与长期的高校发展战略目标不相适应，各期编制的预算衔接性差，这样的预算管理难以取得预期效果。预算管理是对计划的数字化反映，是落实高校发展战略的一种有效手段。因此，高校在实施预算管理之前，应该认真进行充分调研和资源分析，明确自己的长期发展目标，以此为基础编制各期的预算，这样可以使各期的预算前后衔接起来，避免预算工作的盲目性。

（2）树立“预算与实践相联系”的理念。很多高校以历史指标值和过去的活动为基础，确定未来的预算指标值，而没有认真地对高校的未来发展作评估，使得预算指标值缺乏客观性，难以成为考核和评价员工的有效基准。

（3）树立“考核与奖惩是生命线”的理念。严格考核不仅是为了将预算指标值与预算的实际执行结果进行比较，肯定成绩，找出问题，分析原因，改进以后的工作，也是为了对员工实施公正的奖惩。以便奖勤罚懒，调动员工的积极性，激励员工共同努力，确保高校战略目标的最终实现。执行预算管理过程中如果缺乏有效的考核与激励措施，并且在以考核结果来执行奖惩时，被考核方过多地强调了客观原因对绩效的不利影响，故意回避了主观方面的原因，或者没有配套的奖惩措施，缺乏应有的激励机制，使考核流于形式。

（4）树立“以人为本”的理念。人是预算的制定者、预算信息的使用者、顶算的执行者、预算制度的被考核者，也是预算工作的主体，是预算工作效果好坏的决定性因素。因此，预算工作应该以人为本，离开了对人的关注，高校的预算工作便无法搞好。由于预算影响到很多人的经济利益，预算管理不可避免地涉及道德问题。比如，不少部门为了小团体的利益，在制定预算时经常表现出本位主义的思想，做出较为宽松的预算，这违背了预算指标应该尽量客观、公正、可靠的要求。缺乏道德意识的预算管理必然影响预算工作的质量。另外，在执行预算工作过程中还应注意发挥员工的主观能动性，鼓励各级员工参与预算工作，培养他们主人公的意识，不给员工造成一种强加的感觉。

推行预算管理要建立一套适应新形势的高校计划管理形式，因此摆正高校管理地位，更新高校管理观念至关重要。要真正树立起现代高校管理是一种战略管理和资源整合式的信息管理的观念，真正认识到高校内部管理资源的优势在于单项职能管理的差异，从而系统地看待高校内部管理问题，真正认识到管理出效益是一种观念而不仅是流于形式的口号。

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