大部门制下的独立机构设置问题初探

● 黄 颖 李 丽

大部门制是市场经济国家普遍实行的政府管理模式。党的十七大提出探索实行职能有机统一的大部门体制，十七届五中全会强调要坚定推进大部门制改革，因此，进一步深化大部门制改革是未来政府改革的方向。但从当前改革的实践看，在大部门与独立机构的关系、大部门制下独立机构的类别和性质等重要问题上，还存在一些不尽准确、容易引起误解的认识，需要予以辨析并逐步明确。

一、独立机构是大部门制的重要组成部分

大部门制具有三个重要特征：一是政府组成部门少而精。发达国家的政府组成部门普遍在12-18个左右，便于各部门在政府会议上充分表达意见和展开讨论；二是相互间具有内在关联的事项尽量集中由一个部门管理，避免部门职责划分过细。同时，赋予部门必需的权力，做到责任和职权对等；三是决策权、执行权、监督权适度分离，防止权力过于集中和被滥用。

大部门是大部门制的核心部分，但大部门制并不等同于大部门。大部门制不是只有大、没有小，

只有合、没有分，只有集中统一、没有独立分立。事实上，实行大部门制的发达国家，普遍设有大量各种类型的负责某项专门业务或特定事务的独立机构，且数量规模远超作为政府组成部门的大部门。设置独立机构，可以解决大部门数量有限、设置撤销程序复杂的问题，可以解决大部门政策制定受政治理念和政府更迭影响大、中立客观和专业执行不足的问题，可以解决大部门管理范围广而精细化程度有限、权力范围大而权力亟待制约的问题。独立机构是大部门制的重要组成部分，与大部门相互补充、相互支持，在政府行政管理中发挥着不可或缺的重要作用。

二、独立机构的类型及其特点

从各国的行政机构设置看，主要有独立监管机构、独立行政机构、独立执行机构、部属独立行政机构四种类型。

（一）独立监管机构。

独立监管机构由专门的法律赋予特定监管职责，对立法机构和法律负责，接受行政首脑或所属部门首长的政策协调但不直接对部门首长负责的机构，如美国的联邦通信委员会、英国的通信管理局等。独立监管机构往往在电信、新闻、市政、金融、电力等行业设置，其特点非常明显。一是独立性，独立监管机构的职权、人员、经费都由法律予以保障，独立于所监管的对象和政府部门；二是监管，其既是所在行业的政策制定者，又是规制者，集立法、执法、司法权于一身，对所在行业发展具有举足轻重的影响。在我国，银行业监督管理委员会、证券监督管理委员会、保险监督管理委员会、电力监管委员会等监管机构，虽然也行使监管职责，但从职权范围、隶属关系、法律基础等方面看，与发达国家的独立监管机构差别很大，其性质介于发达国家的独立监管机构和下面所述的独立行政机构之间。

（二）独立行政机构。

独立行政机构直接对政府首脑负责，与大部门处于并列关系但不属于政府组成部门，负责管理某些具有较强专业性、独立性的工作领域，如美国的联邦调查局、航空航天局等。除管理范围相对于大部门而言较小、不属于政府组成部门外，独立行政机构在很多方面与大部门并无实质差别。在我国，属于独立行政机构类型的政府机构主要包括政府直属机构、办事机构。直属机构是政府为了管理某项专门业务或特定事务设置的机构，通常承担某项专门业务，具有独立的行政管理职能，如海关总署、国家税务总局、国家统计局等；办事机构负责办理专门事项，不具有独立的行政管理职能，如国务院法制办公室。

（三）独立执行机构。

独立执行机构，根据法律授权或合同关系，执行政府委托的专业性很强的特定事项，本身无政策制定权，只负责执行政策和提供公共服务，如英国的健康和安全执行局。独立执行机构的起源可以追溯到新公共管理运动。当时，美国推行以公私合作的方式提供公共产品和公共服务；英国将政府部门的决策与执行职能分开，设置独立执行局以合同的方式委托其承担特定的事务，政府部门则主要负责政策的制定。日本在本世纪初实行的行政管理改革设置了独立行政法人，也属于独立执行机构的范畴。我国目前类似的机构比较少。一些地方的综合行政服务中心，以及某些承担行政职能的事业单位，某种程度上可以认为是独立执行机构。

（四）部属独立行政机构。

部属独立行政机构设置于大部门内部，接受其领导和协调，根据法律规定主管特定业务和独立行使行政管理职能的机构，其首长一般由政府首脑任免。如美国商务部下属的小企业署、日本经济产业省下属的资源能源厅等。部属独立行政机构，一是与所属的大部门在管理范围上具有一定的包容关系，适宜由大部门统一进行相关政策的协调和决策；二是在管理内容上具有较强的专业性、特殊性，不宜作为大部门的内设机构。在我国，部属独立行政机构主要是指政府组成部门管理的行政机构，如人力资源和社会保障部管理的国家公务员局、工业和信息化部管理的国防科技工业局等。

表1 四种类型独立机构的比较

当然，分类是为了更好地认识事物及其规律，分类并不绝对。由于各国政治制度、行政管理体制、经济社会发展差异较大，即使是同一种类型的独立机构，各国仍然存在着一些差异。因此，各国现有的独立机构不完全能与以上四种类型一一对应。但从基本性质、地位作用看，各国之间也具有较强的共性和相互借鉴参考的价值。

三、对我国设置独立机构的思考和建议

我国探索实行大部门制改革，必须高度重视和发挥独立机构灵活性大、专业性强、形式多样的特点，同时充分利用其对推进改革具有的防震和缓冲的优势和作用，科学设置独立机构。

一是加强政府组织结构的顶层设计。大部门制改革要求合理控制政府组成部门数量，优化政府部门职责分工。要深入研究不同领域行政管理的共性和个性，该合并的合并，该分拆的分拆，该单设的单设。一方面，探讨在更大范围、更多领域推进设立权责有机统一的大部门。更加优化经济领域的管理机构设置，更加注重社会领域的管理机构设置。另一方面，处理好大部门与独立机构之间的关系，理顺运行机制，能够列入大部门管理的独立机构，应尽量纳入大部门管理，最大限度地促进政策协调一致和权责有机统一。

二是有序发展独立监管机构。从其他发达国家的实践看，在通信、电力、公共市政、金融、质量、食品药品安全、市场等领域设立独立监管机构，对于保障消费者权益、引导支持产业发展、维护市场秩序等，都具有积极的作用。建议结合大部门制改革和分类推进事业单位改革，在合适领域设立独立监管机构，以法律形式明确独立监管机构的职权范围、治理结构和运作机制，保障独立监管机构有效履行职责。

三是大力发展独立执行机构。独立执行机构的设置，对于转变政府职能，实行决策、执行、监督既适度分离又相互协调具有重要意义。建议切实加强对政府权力运作的分解细化，将决策权主要放在大部门这个层级，将执行权，如审批项目、提供资金、专业服务等，委托或外包给独立执行机构。要在更大范围、更高层次推广目前行之有效的综合行政服务中心，以公私合作形式提供公共产品和公共服务，将技术性强、专业性强的公共服务职能委托给非政府组织、中介组织执行。

四是完善部属独立行政机构的运作机制。设置部属独立行政机构是合理控制政府组成部门数量、提高相关领域之间政策协调性的重要手段。在实践中，要注意部属独立行政机构既不同于部门内设机构，也不同于独立执行机构的特点。部属独立行政机构在其管理领域具有一定的政策制定权，但必须与其隶属的大部门进行政策上的协调。这种协调主要建立在机构首长或其高层顾问之间，而不适合由部门内设机构与其进行协调，从而最大限度地发挥其专业管理和服务的优势。