农田水利建设的财政投入及机制创新——以H省L县为例

张硕辅 陈海晏

（湖南农业大学，长沙 410128）

近年来，国家财政对农田水利基础设施建设投入的力度逐步加大。“九五”期间全国水利建设总投资为2133亿元，“十五”期间为3625亿元，而“十一五”期间约为7000亿元。其中，中央水利投资达到2934亿元。2011年，党中央、国务院把农田水利建设摆在了更为重要的位置，中央一号文件提出：要把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务，突出加强薄弱环节建设，要建立水利投入稳定增长的机制。农田水利建设迎来了新的发展机遇。H省L县位于长江以南，是武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划县之一，总人口110多万，农业人口近百万，是全国千亿斤粮食增产工程示范县，全县耕地总面积80多万亩，其中水田约50万亩。全县现有中型水库2座，总容量超过10000万m3；小型水库150座，总库容量6000多万m3；有大小山塘58000多处，各种灌排渠道8000多公里，可蓄引提水量35000万m3；大型灌区1处，中型灌区2处，有效灌溉面积35万亩；固定提灌站和水轮泵的使用，增加有效灌溉面积10.8万亩；河坝2613座，供水能力12767万 m3。

一、农田水利建设的财政投入分析

（一）投入总量分析

1.投入总量实现突破性增长。L县2006年-2011年农田水利建设的财政投入总量为11682.903万元。从图1可以看出，除2009年有所下降外，其余5年都在递增，特别是2011年中央一号文件出台后达到3528.9万元，比2009年增加了2135.15万元、是2006年的12倍多。可见，随着国家和地方各级政府财力的增长和对农田水利建设越来越重视，2006年以来农田水利建设的财政投入总量大幅度增长。

2.投入效益实现重大提升。从图2和图3可以看出，L县2006年-2011年的农业总产值和粮食总产量总体上呈增长趋势。农业总产值除2009年比2008年有所下降外，其余5年都在逐年增长，2011年比2006年增加了19.06亿元，增长率达到80.73%。粮食总产量2011年比2006年增加了29191吨，增长了6.4%。

从图1、2、3可以看出，L县近6年来农田水利建设的财政投入不断加大，农业总产值整体水平不断上升，有效促进了农业的发展；粮食总产量逐年递增，确保了粮食安全和稳定供应。同时也可以看到，当2009年农田水利建设的财政投入下降时，农业总产值也随着下降。因此，必须继续坚持加大对农田水利建设的财政投入。

（二）投入结构分析

1.农田水利建设基本资金投入结构分析。从图4可以看出，L县2006年-2011年农田水利建设基本资金的投入总额为4525万元，其中2006年161万元、2007年949万元、2008年481万元、2009年446万元、2010年1765万元、2011年723万元，财政投入极不稳定、波动较大。从投入层次来看，中央、H省、M市分别投入2781万元、1082万元、662万元，中央财政投入占61.46%，是L县农田水利建设基本资金投入的主要来源。

从图5可以看出，L县2006年-2011年农田水利建设基本资金投入明显不平衡，防汛资金、抗旱资金、水土保持资金、地方水利建设基金分别为1204万元、259万元、285万元、2777万元，最多的地方水利建设基金占61.37%，最少的抗旱资金只占5.72%。造成这种不平衡的主要原因是地方水利建设基金与防汛、抗旱和水土保持资金的投入相比，更容易产生效益，更容易体现政绩。

2.农田水利建设专项资金的投入结构分析。L县2006年-2011年农田水利建设专项资金投入共计7157.903万元，主要分为小型农田水利建设、小型病险水库除险加固和山塘清淤等三类专项资金。

（1）小型农田水利建设专项资金。从表1可以看出，2006年-2011年间，投向L县小型农田水利建设的财政资金总额是1984万元，其中中央和H省级资金分别占了总资金的56.4%和41.94%，说明小型农田水利建设的投入是以中央和省级资金为主。2008年由于南方冰灾，L县小型农田水利设施受损严重，灾后重建加大了投入，达到了1003万元，但随后3年逐步回落，可见小型农田水利建设专项资金投入随意性大、没有呈现稳定的增长趋势。

（2）小型病险水库除险加固专项资金。2006年-2011年，L县小型病险水库除险加固专项资金共投入4435万元。2006年—2010年L县有7座小型病险水库进行了除险加固，共投入2275万元，投入标准为325万元/座，其中中央投入225万元、H省、M市各投入40万元，L县投入20万元，分别占70%、12%、12%、6%。2011年L县纳入小型病险水库除险加固项目专项资金投入的水库共8座，按270万元/座投入，共投入2160万元。可见，小型病险水库除险加固得到了中央至地方各级政府的高度重视，投入的总量多、投入面不断扩大，逐步形成了以中央财政为主、地方财政为辅的投入格局，但民众参与度不高。

（3）山塘清淤专项资金。据不完全统计，L县有山塘5.7万余口，淤积较多，毁损废弃严重。L县从2010年开始实施山塘清淤项目，2010、2011年H省、L县两级财政共投入738.903万元，发挥了显著的带动效应。以2010年为例，山塘清淤专项资金投入共633.413万元，其中H省和L县两级财政合计投入为234.003万元，占36.94%；由农民“一事一议”折资折劳的资金为399.41万元，占到投入总量的63.06%。由此看来，财政投入资金起到了较好的引导作用，以较少的资金投入带动了广大民众的参与。

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二、农田水利建设财政投入机制的缺陷

综上所述，从L县农田水利建设的财政投入可以看到，近6年来不断上升，农田水利建设取得了一定的成绩，但财政投入效益不佳，投入产出比不高，财政投入机制还有缺陷。

1.尚未形成稳定的增长机制。2006年-2011年，L县农田水利建设的财政投入总体上呈增长趋势，但从中也可以看到财政投入存在不稳定性，2009年比2008年下降了659万元。以2010年为例，财政投入山塘清淤专项资金234.003万元、小型病险水库除险加固专项资金568.75万元，只能满足部分项目需要；小型农田水利建设专项资金仅191万，由于对末级渠系和田间工程等小型农田水利建设投入明显不足，整个L县有40%以上的农田得不到有效灌溉，仍然“靠天吃饭”。2010年农田水利建设财政共投入2758.753万元，仅占L县财政总收入82887万元的3.32%，远远不能满足农业生产的需要。

2.缺乏科学的管理机制。通过调查发现，L县农田水利建设的财政投入资金多头管理，使用分散，投入结构不合理。L县农田水利建设资金来源渠道包括水利基本建设资金、国家特大防汛抗旱补助经费、小型农村公益设施建设资金、农业综合开发资金、国家商品粮基地县建设资金、发展粮食专项资金等十余项。这些资金分别由水务局、农业局、林业局、农业综合开发办、粮食局、大灌区管理局、财政局等多个部门管理，各类资金缺乏统筹安排，各自为战，项目安排比较分散，难以形成合力，建设标准和资金补助标准不统一，工程建设存在质量不高、设计过于保守等问题，降低了财政投入的综合效益。

3.没有形成引导机制。“两工”①“两工”是指农村义务工与劳动积累工。政策取消以前，农田水利的建设与维护，除靠政府少量的财政投入外，主要是靠“两工”政策鼓励、引导群众投工投劳和自筹资金。随着取消农民“两工”的政策逐步落实到位，农民每年投工投劳修水利数量锐减，农田水利建设的组织、投入等变得十分困难。据对L县的调查，农民投工投劳还不到“两工”政策实施时的1/10。以农民投工投劳、筹资为主的农田水利建设投入机制已经被打破，新的鼓励农民投工、投劳的引导机制尚未完全形成。

4.尚无完善的监督机制。在农田水利建设项目上，各部门单位大多是自定自管自验，集决策、执行、监督于一体，存在明显的弊端。从L县的调查来看，主要表现在几个方面：一是投入使用不太规范，农田水利建设的财政投入规划不科学，建设过程中调整、变化规划的现象比较常见；二是投入效益难以保障，没有形成有效的财政投入效益考核、评价和监督机制，项目建设存在使用周期短、效益低等现象；三是投入问责机制不全，农田水利建设的财政投入的权、责不平衡，资金的使用监督有待加强。

三、农田水利建设财政投入机制创新的对策建议

（一）加大财政投入力度，建立资金稳定增长的保障机制

建立稳定增长的农田水利建设的财政投入保障机制，要从资金来源、投入力度等方面不懈努力。

1.确保预算内资金稳步增长。中央应根据实际情况加大对农田水利建设的预算内固定资产投资比例，确保中央财政用于农田水利建设的资金与整个财政支出保持同比增长，并逐步实现中央预算内对农田水利建设的投入维持在一个稳定上升的水平上。各级地方政府应切实承担起农田水利建设的主要责任，把农田水利建设资金纳入同级财政预算，并根据收入增长的实际情况，不断增加对农田水利建设的补助预算，逐步形成适度规模。

2.确保专项资金稳步增长。按照“统一规划、部门指导、中央补助、地方负责、统一标准”的原则，专项支持农田水利建设。从L县的情况来看，2006年以来小型农田水利建设、小型病险水库除险加固、山塘清淤等专项资金投入后产生了良好的效益。因此，中央和地方政府应大幅度增加农田水利建设补助专项资金规模。中央财政要继续加大专项资金的投入，使其与国家财政预算内基本建设支出的增长速度一致。地方财政要按照财政收入增长比例优化支出结构，扩大对农田水利建设专项资金的投入。

3.确保土地出让收益到位。从2011年7月1日起，各级政府在扣除土地出让收益的相关支出项目后，严格按照10%的比例计提农田水利建设资金。各级政府要采取严格的措施，确保土地出让收益能够足额提取到位，且要确保土地出让收益如实用于农田水利建设。由于东部沿海地区与西部地区之间、城市与农村之间，各地政府土地出让收益规模与承担的农田水利建设任务的不对称性，中央应建立更加科学的调节机制，集中一部分土地出让收益，主要用于支持粮食主产区和中西部不发达地区发展农田水利。

（二）创新财政投入管理，建立科学规范的管理机制

要努力探索建立符合市场规律的现代农田水利建设的财政投入项目管理体系，使财政投入资金和其他生产要素得到科学、高效的配置利用。

1.科学划分权责。坚持中央统一领导、充分发挥地方主动性、积极性的原则，坚持事权财权匹配的原则，逐步调整完善农田水利建设的事权财权。一是明确各级政府的供给职责。受益范围遍及全国的大型农田水利建设设施，应由中央政府提供；受益范围主要是地方的农田水利建设设施，应由相应层次的地方政府提供。二是明确各级财政的支出职责。中央财政应主要负责全局性、战略性的跨省大型农田水利建设的投入；省财政主要负责在省级范围内及一些跨市的大、中型农田水利建设投入等；市级财政主要支持市区划内的农田水利建设投入；县级财政的主要职责是加强县内中小型农田水利建设、县辖河堤加固、中低产田改造等；乡镇财政主要职责是确保农田水利基础设施的日常维护经费支出。三是要明确财政投入项目建设主体的职责。严格实行“业主负责制、招标投标制、工程监理制”等制度，切实落实项目法人责任，解决财政投入项目的资金管理、工程质量、施工进程等重点问题。

2.科学制定规划。要加强农田水利建设财政投入规划设计，搞好布局。一方面要结合“十二五”发展规划，科学制定国家、省级农田水利建设大规划，明确重点投入区域，从战略上布局项目。另一方面要组织市、县搞好本地农田水利建设规划，并与国家、省级规划相衔接，根据规划合理、有序摆布建设项目，切实做到有计划、有步骤地推进，力争建设一片、见效一片、带动一片。针对农田水利建设薄弱环节，地方政府应根据实际情况按年度制订农田水利建设财政投入计划，并严格按计划实施，做到科学规划，因地制宜。

3.科学整合资金。按照“渠道不乱、用途不变、优势互补、各记其功、形成合力”的原则，在不改变资金性质和用途的前提下，积极整合各部门涉及农田水利建设的资金，统一规划，统一标准，分部门实施。要对目前各项农田水利建设项目进行全面的清理、论证，努力改变主管部门多，额度小，使用分散，管理杂乱，效果不优的局面。要将内容相近、作用相同、分配使用分散的项目进行归并整合，将农业综合开发资金、国土整治资金和水利专项资金等用于农田水利建设部分捆绑使用，采取资金分部门按原渠道管理，项目建设内容按水利总体规划进行的办法，集中财力办大事，由地方政府按照统一规划统筹安排农田水利建设。

（三）强化财政投入激励，建立滴水引流的引导机制

为了解决农田水利建设投入不足的问题，各级政府在扩大投入的同时，更需注重创新引导方式，最大限度地调动农民参与农田水利建设的积极性。

1.强化“民办公助”，健全补助机制。农田水利建设离不开农民群众，农民群众也迫切需要搞好农田水利建设，改善农业基础条件。要加大“民办公助”的力度，以补助资金鼓励农民投工投劳兴办农田水利事业。各级财政要加大补助力度，多建多补，少建少补；要科学划分农田水利设施的等级，根据实际情况给予不同额度的补助。要创新“民办公助”的方式，尝试把农民投工投劳与低保救济、政策扶持等挂起钩来，最大限度地调动农民的干劲和热情。

2.完善“以奖代补”，建立激励机制。明确农民群众农田水利建设的投入义务，出台具体的政策激励措施，鼓励用水协会、农业合作经济组织和个人建造新的农田水利设施，或者购买、承包、租赁农田水利设施，政府相关部门要依据“以奖代补”政策，给予相应奖励。对社会专业组织、个人投资小型农田水利工程，参照民办公助的形式，政府采取“以奖代补”方式给予适当奖励。

3.优化“投入结构”，建立诱导机制。一是引导社会资本参与农田水利建设。按照“谁建设、谁投资、谁受益、谁管理”的原则，大力发展国有资本、集体资本和民营资本参股的混合所有制农田水利工程。在政策允许范围内，对建设农田水利建设基础设施给予优惠条件，大力提倡和鼓励社会捐资兴建农田水利设施。二是加强对农田水利建设的金融支持。对农田水利建设贷款由各级财政给予贴息或承担全部利息。要综合运用财政和货币政策，引导金融机构增加农田水利建设信贷资金，发挥政策性金融机构的信用放大功能，在风险可控的前提下，为农田水利建设提供长期低息贷款。要努力引导农民、社会资金和金融机构积极投资农田水利建设。

（四）完善财政投入监督，建立防微杜渐的监管机制

农田水利建设财政投入资金规模大、涉及范围广、与民生密切相关。因此，要探索建立全方位、多层次的农田水利建设监管机制。

1.加强资金监管，确保资金使用的规范性。中央财政应将农田水利建设资金作专款下达，在省、市、县政府设立资金专户，实行专户储存、专户管理，以确保资金专款专用、及时到账。充分发挥“省直管县”的财政体制优势，强化县级政府的职能，农田水利建设财政投入资金实行报账制管理，由县财政局单独开户、单独建账，并实行年度项目财务审计，保证项目资金专款专用。积极执行县级国库集中支付制度，专项资金直拨给项目单位，减少拨款环节，防止资金被截留、挤占、挪用、套取等违规现象发生。

2.健全绩效监管，确保资金使用的有效性。农田水利建设项目具有社会、经济、环保和长期效益等多重效益因素，因此，要分类建立项目绩效管理模式，完善系统、动态的项目绩效监管机制。要推行农田水利建设的多元化绩效监管主体，组建专家组和受益对象来开展绩效监管工作，力求绩效监管结果客观、公正。要将绩效监管结果运用到工作业绩考核、评先评优上，与下一年度的项目和资金安排挂钩。

3.建立问责机制，确保资金使用的安全性。要加强对农田水利建设财政投入的监管问责，建立一套完善的问责机制。一是要强化项目质量问责制，建立一个完整的质量监督体系，对财政投入的项目严加监管，确保质量过硬，一旦发现质量问题的，要严格按照相关法律法规和制度严厉追责。二是要建立项目跟踪问责制，探索建立激励约束并重、奖惩结合、奖罚分明的项目跟踪问责制度。

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