统筹城乡社会保障制度建设的政策选择——以辽宁为例

王丹 刘曦

（辽宁社会科学院，沈阳 110031）

目前，我国总体上已经进入了“以工促农、以城带乡”的发展阶段，中央政府提出了“工业反哺农业、城市支持农村”和统筹城乡经济社会发展的战略方针。在社会保障制度建设方面，提出加快推进农村社会保障制度建设，统筹发展城乡社会保障体系，力求形成覆盖城乡全体居民的社会保障体系，以使全体国民共享经济社会发展进步的成果。本文以辽宁为例，在对当前城乡社会保障制度发展现状深入分析的基础上，提出对策性建议。

一、辽宁省城乡社会保障制度的发展现状分析

近年来，辽宁省城乡社会保障制度取得了快速发展，城镇以养老、医疗、失业为主的社会保险制度基本建立起来，农村新农保和新农合也在全省范围内快速推进，基本实现全覆盖，城乡居民低保等社会救助制度也不断发展完善，保障水平逐步提高，老年、失业、患病、工伤以及低收入群体的生活得到了基本保障，有力地促进了辽宁省经济发展和社会稳定。

（一）城乡养老保险制度体系基本建立

辽宁省企业职工养老保险制度近年来不断完善，企业养老保险省级统筹制度基本建立并通过了国家的验收，实行统一的预算制度，基金实现由省、市两级管理。2011年当期做实个人账户基金199亿元，试点以来累计做实995.8亿元，确立了统账结合、部分积累的制度模式。2011年为455.5万名企业离退休人员发放养老金798亿元，实现连续11年当期发放无拖欠，全省月人均养老金水平达到1436元。截至2011年底，全省企业基本养老保险参保人数达到1463.7万人，其中在职参保1008.2万人，当期统筹基金征缴收入达到472.5亿元。

辽宁省机关事业单位养老保险于2004年1月正式启动，目前参保范围、缴费基数、缴费比例、待遇计发方法基本实现统一。截至2011年底，全省机关事业养老保险参保人数92.9万人，其中在职参保62万人，离退休人员30.9万人。2011年全省机关事业养老保险基金当期征缴收入58.1亿元，财政补助21.5亿元，当期支出85.9亿元，基金运行平稳，基本保证了养老金按时足额发放。

辽宁省新型农村养老保险试点工作于2009年12月启动，建立了个人缴费、集体补助、政府补贴相结合和社会统筹与个人账户相结合的新型农村养老保险制度，全省先后共有40个县纳入国家试点范围。2011年7月新型农村养老保险在全省范围内铺开，未纳入国家试点范围的县也全部自费启动新农保，率先在全国实现了新农保全覆盖。截至2011年底，全省新农保参保人数达到900万人，289万60岁以上老年人享受到养老待遇，月人均55元。

2011年6月，辽宁省政府印发了《关于开展城镇居民养老保险工作的实施意见》，并于7月1日在全省范围内全面启动城镇居民养老保险，建立了个人缴费、政府补贴相结合和社会统筹与个人账户相结合的城镇居民养老保险制度。截止2011年底，全省城镇居民养老保险参保人数达到46.9万人，39.1万60周岁以上城镇老年居民享受到养老待遇，月人均55元。

（二）城乡医疗保险体系初步形成

辽宁省医疗保险于2001年启动，目前城镇职工医疗保险和城镇居民医疗保险制度已经全面建立。截至2011年底，全省医疗保险参保人数达到2120万人，其中城镇职工医疗保险参保人数1500万人，城镇居民医疗保险参保人数620万人；全省医疗保险当期征缴收入达到246亿元，当期支出227.1亿元，节余281.3亿元，确保了各项医疗保险待遇按规定及时足额发放。全省各个市均建立了大额医疗费用商业保险、公务员医疗补助、企业职工补充医疗保险，多层次的医疗保险制度已经形成。

辽宁新型农村合作医疗保险自2004年试点以来，政府医疗补助标准不断提高。2012年政府补贴标准为每人每年不低于240元。截至到2011年末，已经有1971.5万人参加了新农合保险。2011年全省新型农村合作医疗保险基金收入达到46.2亿元，支出37.4亿元，当年结余8.8亿元，新型农村合作医疗保险制度正在不断发展完善。

（三）城乡社会救助网络正在形成

在城乡社会保障制度不断加强的同时，辽宁省社会救助制度作为社会保障制度的重要补充也在全面建立和加强。目前辽宁省已形成了以城乡低保制度为核心，包括医疗救助、住房援助、教育救助、应急救助、就业帮助等多项制度的多层次、广覆盖的城乡社会救助体系。一个造福辽宁省贫困群体的城乡社会救助网络正在发挥作用，为困难群众排忧解难。最低生活保障是困难群体基本生活的重要来源，可以使低收入群体过上更好的生活。五年前，辽宁省城市最低生活保障水平平均每月只有172元，现在平均标准为355元，城市低保标准翻了一番。五年前，农村最低生活保障标准年平均为853元，现在已经达到2387元，农村低保标准在五年间提高两倍。

二、辽宁在统筹城乡社会保障制度方面存在的主要问题

辽宁省的城乡社会保障制度建设虽然取得了一定的成绩，但是与目前经济社会发展的要求相比，还存在一定的差距。

（一）城乡社会保障制度的建立滞后于现实发展，存在一定的制度缺陷

我国城镇保障制度是围绕国企改革的配套措施起步的，以后又逐步扩展到私营企业、灵活就业人员、事业单位和城镇居民以及农村居民，各项社会保障制度陆续实施，制度设计明显存在系统性差、制度之间不平衡、难以衔接等缺陷。特别是养老和医疗这两项最基本的社会保险制度，严重存在着城乡二元分割、按群体分类的明显差异。近年来推行的新农保、新农合与城镇居民、城镇职工的养老和医疗制度各行其政的现象依旧明显，相互衔接和达到最终统一的难度大，成本高。制度上的缺失导致城乡社会保障制度建设明显滞后于现实发展的需要。

（二）社会保障实现城乡全覆盖存在难度，保障水平有待进一步提高

目前，虽然在制度层面上辽宁省已将城乡各类人群纳入了社会保障体系，但在操作层面上仍存在着覆盖面不足和保障层次缺失的问题。以企业养老保险为例，按照《社会保险法》的规定，城乡各类所有制单位及其职工必须全部纳入社会保险覆盖范围。但在我们的调查中发现，一些企业雇主由于企业人员流动频繁，以及个体从业人员社会保险意识淡薄或者缴费能力不足，不愿意参保；还有一些企业和个人虽有参保意识，但现行社会保险制度中参保成本偏高，负担偏重，很多人对续交保费持观望态度，造成断保现象频出，也导致参保的积极性不高。另外，城镇居民养老保险和新农保的实施处于起步阶段，养老金待遇水平目前较低，虽然是利民惠民的好政策，但每月55元的标准与现有的物价水平和百姓的期望值都有较大差距。较低的待遇标准也将导致政策缺乏吸引力，影响城乡参保人员的积极性。

（三）城乡各阶层社会保障水平不一致，难以体现社会公平

由于社会保障制度的社会性和其所保障的风险的普遍性，制度对社会不同成员保障的公平性是最重要的原则。而从目前辽宁省城乡不同群体的保障水平来看，存在较大差异，没有体现公平的原则。以养老保险为例，首先，城镇公务员和部分事业单位人员没有参加社会保险统筹，不用缴纳费用，而这部分群体退休以后的工资普遍较高，完全由国家财政负担；而城镇企业退休人员在按规定年限缴纳基本养老保险费后，工资水平却不高。2011年辽宁省城镇企业退休人员月人均退休金约为1436元，远远低于公务员和部分事业单位人员的退休工资水平。再从城乡居民最低生活保障情况来看，从2005年开始辽宁省城镇低保人数在平稳下降，而农村低保人数却大幅度上升；从保障资金来看，城镇的人均保障资金由2005年的1073元上升到2011年的2653元，而农村的人均保障资金到2011年仅为1188元，不到城镇水平的一半。社会保障制度呈现出明显的城乡二元结构特征。

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（四）养老保险统筹基金收支缺口越来越大，财政负担沉重

辽宁省是传统的老工业基地，与国内其他省份相比存在失业率高、退休人员多等特点。2011年，辽宁省离退休人数为458.1万人，占全国退休人员数的8%，位居全国第一。辽宁省抚养比2.2∶1，远低于3∶1的全国平均水平。近年来全社会老龄化问题严重，退休人员比例呈上升态势。而从2005年开始，辽宁省连续七年调整养老金，月人均增加710元，累计增加支出1064亿元，造成辽宁省统筹基金缺口不断加大。

从表2辽宁省基本养老保险近年数据来看，辽宁省退休人员比例由2001年的28.2%上升到2010年的31.6%，处于平稳上升态势。辽宁省的养老保险基金征缴收入不断上升，而与此同时基金支出上升幅度更快，从图1来看，支出曲线始终在收入曲线的上方，两条曲线之间的开口不断加大，2010年基金缺口高达171.7亿元。2011年略有缓解，但缺口仍然有156.4亿元之多。省本级财政动用个人账户基金对各市借款以缓解支付压力，仍有部分市因缺口过大，不得不通过向银行贷款、国库垫款等方式筹集资金，以确保养老金足额按时发放。

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（五）面对日增的社会保障需求，财政投入增长机制面临挑战

财政支持社会保障工作，需要不断地增加投入，这也是公共财政的职能。从目前辽宁省的财政情况来看，在地方财政收入和支出都稳步增加的同时，对社会保障和就业的支出总额也逐年增加，但是对社会保障和就业支出增长的速度赶不上财政总支出增长的速度，社会保障和就业支出占整个一般预算支出的比例在逐年下降。从表3的数据来看，2006年，社会保障和就业支出占地方财政一般预算支出的比例是22.7%，而到了2011年，这一比例降到了16.8%。同时，从近几年的形势来看，受各方面因素的影响，养老统筹基金的缺口还将逐步加大，而中央又不允许各级政府对养老金进行拖欠，面对刚性上涨的需求，如何建立一个相对完善的社会保障财政投入增长机制是相关部门所要解决的首要问题。

三、统筹城乡社会保障制度建设的总体思路和原则

（一）总体思路

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要以科学发展观为统领，按照党的十七大的“建立覆盖城乡居民社会保障体系”的要求，坚持以人为本的理念，按照先易后难和渐进提高统筹层次的原则建立起城乡统一的社会保障管理平台；要进一步理清各级政府社会保障财政支出责任，避免责任相互推诿；进一步促进社会保障制度城乡动态衔接，促进城乡社会保障体系协调发展；进一步解放思想转变观念，逐步探索建立以政府为主导、以市场为辅助的城乡社会保障资源配置机制；理顺社会保障管理组织架构，建立各部门联动机制，避免政出多门、多头管理；进一步完善劳动社会保障维权机制的法律体系和机构建设，维护社会公平和正义；最终建立一个可持续发展的、协调的、服务高效的覆盖城乡居民的社会保障管理体制。

（二）基本原则

一是要坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的原则。在起步阶段，应当在保障的覆盖面和基本保障上下功夫，注意基础性保障制度的建设，使大多数城乡居民受益。

二是要坚持城乡协调发展的原则。社会保障的制度设计要致力于逐步缩小城乡差距，改变原有的城乡二元结构。

三是要坚持保证经济可持续发展的原则。经济发展是社会保障制度不断完善的基石。在社会保障体系建设的过程中要充分考虑到整个经济的可持续发展，尤其是对企业用工成本的影响，不仅要让城乡老百姓的生活有所保障，同时更要保证整个经济的可持续发展，保持企业发展的活力。

四是要坚持量力而行的原则。统筹城乡社会保障体系是一个庞大的工程，在这个过程中要量力而行，稳步前进。要充分认识到什么样的保障水平是适合目前的现实发展需要，在保障人们应得的部分的同时，防止出现冒进的现象。

四、统筹辽宁城乡社会保障制度建设的对策建议

结合上文对辽宁社会保障制度发展现状的分析，对进一步统筹城乡社会保障制度建设提出如下对策建议。

1.确定合理的社会保障水平，构建基本制度框架。从西方发达国家社会保障制度的改革发展过程来看，社会保障制度一旦建立，任何政治力量都难以对之进行触动根基的改革，只能在局部进行相应地调整。近年来，尽管有些发达国家提出了“拆除福利国家”的口号，但实质上并没有触动这一制度的根本。因此在社会保障制度建立之初，应充分考虑社会保障与经济发展的关系，力求公平与效率的平衡。什么样的社会保障水平适合我国发展的现实是目前我们应当认真考虑的问题，这样才能避免出现“高福利”危机。随着经济的发展，我们要尽力而为保障人们应得的那部分成果，同时要量力而行，具有可持续性，保持整个经济发展的活力，要充分考虑国家、企业、个体的承受能力，应做到稳健的前进，防止冒进和激进。

2.强化政府支出责任，加大财政对社保的投入。近年来，从辽宁省社会保障自身收入与支出来看，支出额均大于收入额，资金缺口逐年增加。从2004年以来辽宁省社会保障水平来看，虽然大致呈现了逐年递增的趋势，但最近几年的社会保障水平大都处于适度水平的下限，虽然差值不大，但有逐年递增的趋势，这说明人们对于基本生活保障的要求并没有得到充分的满足。因此，在财政实力不断增强的情况下，应进一步调整财政对社会保障的投入政策，逐步增加对社会保障的投入，强化财政在社会保障投入的支出责任。调整财政支出结构，压缩一些其他领域的非必要性支出，如缩减政府公车支出等。同时，合理划分地方各级财政之间的责任，特别是对于财政收入低的贫困县，县级财政应少承担一些责任，加大省、市两级的财政投入力度。

3.合理划分支出责任，完善不同层级政府的社会保障财政投入责任分担机制。加强社会保障财政投入，既不能完全由中央政府全部负责，也不能加重地方政府负担，而应当在各级政府之间合理划分支出责任，在明确各级政府社会保障事权的基础上，明确各级政府在不同社会保障项目中的财政投入责任。实行分税制后，中央政府加大了对财力的掌控，而把很多事权下放给地方政府。在社会保障制度建设方面，地方政府在绝大多数支出项目上承担主要支出责任。各级政府在进一步加大社会保障支出力度的同时，上层政府应合理划分支出责任，并通过转移支付等方式来平衡基层政府之间的财政支出水平。同时，还要进一步优化中央与地方社会保障治理机制，建立统筹城乡的社会保障管理机制，统筹层次设计等等。

4.研究建立相关政策，实现城乡社会保障制度的有效衔接。要研究建立与“新农保”相衔接的城镇居民养老保险制度、农村最低生活保障制度等社会保障政策，解决进城农民工的参保问题。首先要制定与城镇企业养老保险的衔接政策。要研究如何在企业养老保险框架内，建立“低进低出”的政策，方便进城农民缴费。其次要加强社会保障信息系统的研究与开发，提高信息资源的共享和整合能力，使城乡社会保障拥有统一的信息平台。第三，要进一步细化相关管理规定，针对城乡社会保障中出现的具体问题，应尽快研究相关政策措施，保障城乡社会保障制度协调发展。

5.选择合宜时机，加快延迟退休政策试点。从国外发达国家领取公共养老金的法定年龄来看，大多数要晚于我国男60岁、女55岁的现状，很多国家都是65岁退休，女性和男性的退休年龄是一样的，并且具有趋同的趋势。从发展趋势来看，近几年好多欧洲国家对退休年龄进行了延迟。国外发达国家尚且如此，随着我国老龄化社会的加快到来和社会保障范围的不断扩大，同样的问题也会日益凸显，尤其是养老金的可持续性会受到严峻挑战，理性适当提高退休年龄是必然选择。同时，发达国家是在基本实现现代化的条件下进入老龄化社会的，属于“先富后老”或“老富同步”，而我国却恰恰相反，是“未富先老”，更加强化了延迟退休年龄的必然性。辽宁是我国老年人口比重比较大的省份之一，养老金缺口的存在是不争事实，我们可以选择合宜时机，选择部分城市加快进行延迟退休年龄的试点。目前上海已经开始试行“柔性延迟申领养老金”政策，虽然未真正涉及退休年龄问题，但已经突破了原有的政策束缚，其主要目的在于缓解养老基金压力。我们可以借鉴相关经验，对延迟退休年龄的调整空间进行测算，按照循序渐进的原则逐步试点推进。

6.借鉴外省相关经验，试点“公务员聘任制”。就目前而言，国家人保部针对公务员聘任制暂没有统一的试点文件，实施办法都是地方自己制定的。深圳、上海等地三年前已经有所涉及，它们采取的是一个增量的改革，也就是说原来的公务员队伍不动，只对新公务员试行聘任制，签订聘任合同，实行协议工资，建立养老保险制度，它将为未来的“养老金并轨”铺路。深圳的试点效果已经得到了人保部的肯定。广东在2011年年底也已经启动试点，并已将此改革纳入了《广东省人力资源和社会保障事业发展“十二五”规划》。南方一些省，如江苏、湖北、河南、四川等也都表示年内将试点聘任制公务员制度，并正在根据自身特点酝酿试点相关的地方性文件。辽宁省应加快这方面的调研，试点“公务员聘任制”，为未来的养老金并轨铺路。

7.在确保稳健的基础上，积极探索社保基金的管理和运营。随着社保基金规模和收支缺口的持续扩大，社保基金如何实现保值增值成为迫切需要解决的重要问题。但地方养老金如何统筹管理牵涉到中央和地方的利益问题，在全国没有出台完善的制度对养老金的管理和健康运营进行有效规范的条件下，辽宁可以在确保稳健的基础上，开始社保基金管理和运营的有效探索。从社保基金运营目标来看，首先是保值，其次才是增值，因此养老金运营首先要考虑稳健，养老金入市要谨慎。同时，要尽快着手研究社保资金组合投资运营，尽量分散和规避投资风险，可以在小范围内进行试点，为未来社保基金逐步和有序地进入资本市场积累经验。

8.进一步核实国有资产税后收益，盈余部分用于社会保障体系的建设。辽宁省是国有经济比重比较大的省份，从目前情况来看，国有资产收益已经纳入政府预算，但国有资产收益大部分还用于国有企业，今后应加强国有经营性资产收入的管理，进一步核实国有资产税后收益，将其盈余用于社保体系建设，真正实现“取之于民，用之于民”。

〔1〕顾静.构建城乡一体化社会保障制度之浅见.特区经济，2011.1.

〔2〕秦岭，杭天，吕伟华.地方政府社会保障责任实施效果分析.辽宁工程技术大学学报，2011.7.

〔3〕高霖宇.发达国家社会保障水平与收入分配差距关系及对中国的启示.地方财政研究，2011.7.

〔4〕昝剑森，刘扬.发达国家社会保障制度比较与启示.当代世界与社会主义，2010.6.

〔5〕孙曼娇.发达国家社会保障制度的特征及其对我国的启示.池州学院学报，2011.4.

〔6〕王延中，龙玉其.改革开放以来中国政府社会保障支出分析.财贸经济，2011.1.