支持科技创新体系建设的财政政策效应分析

姜 竹 王雪坤

（北京工商大学，北京 100048）

后金融危机时代的中国，传统产业和落后的粗放型增长方式对经济发展的贡献日渐微弱，且“世界工厂”与“制造经济”范式使企业尤其是中小企业严重缺失创新动力，这些使得中国微观经济运行愈加不适应快速变化的全球经济环境，严重制约了实现“中国经济又好又快发展”的宏观战略目标。当前，我国经济发展已经走到关键时期，急需寻找新的经济增长极。在这种背景下，培育发展科技技创新能力，建设完善的科技创新体系成为推进中国经济社会结构调整、转变经济发展方式的重要举措。因此，政府借助财政政策手段在科技创新体系建设中发挥作用已成必然。

一、财政支持科技创新体系建设的效应分析

（一）理论效应分析

立足企业科技创新诉求，财政作用科技创新体系既包括政府直接进行R＆D和给予财政补贴、财政贴息等资金支持政策，也包括以财政担保来增加风险基金对企业投资的间接的资金支持政策。通过财政政策的辐射效应可使得科技创新的正外部成本内在化。财政政策支持科技创新体系的作用模式如图1所示。

下面引入回归模型，运用函数分析方法检验财政政策促进科技创新体系建设的乘数效应：

设P为科技成果转化成功的可能性；a为财政政策所提供的资金占总创新资金投入的比例；F为企业创新供给活动水平，如企业创新活动创造的成果。

在企业R＆D投入水平的一定条件下，企业创新活动能力与财政政策支持以及科技成果转化成功率相关，其关联性用函数表示如下：

式中：δ——其他影响因素的综合；

A——创新成果转化数量：A=pF；

R——企业收益：R=R（A）；

C——创新活动投入成本：C=C（F）；

SC——政府财政政策的社会成本：SC=aA=apF。

所以，创新投资所带来的社会利润函数为：

在上式中，p和a是决策变量，分别令一阶导数为零，得到利润最大化的条件：

根据（2）、（3），整理得：

其中：

其中：

从上述两个式子中容易得出两个弹性系数的大小为：

上式说明在市场竞争均衡，即达到边际收益等于边际成本的社会收益最大时，企业对政府财政政策变化的反应更为敏感。即使创新成果转化的可能性不大，政府的财政政策支持还是能够调动投资者的积极性，化解创新风险，促使其创新活动的开展，并一定程度加快创新成果的市场化。所以，我们在制定促进科技创新的财政政策时，要重视各项财政政策作用科技创新体系的落脚点，追求总体政策效果，从而促使其产生最大化支持效应。

（二）实证效应分析

企业的研发活动代表企业的创新过程，而企业的研发活动离不开研发经费的支持，政府可以通过直接针对企业的财政支持影响企业的科技创新活动能力和水平，进而为微观层面科技创新平台建设奠定基础。实践中一般多以财政科技投入对企业专利授权量做简单线性回归分析的，也有以财政科技投入对企业研发支出做简单线性回归分析的，虽然财政科技投入不是真正意义上的研发投入，但因科学研究与研发密切相关，而且我们缺乏足够长时期的针对企业的财政研发支出数据，所以学者们大多直接采用时间序列的财政科技支出数据做简单线性回归分析。虽然我们缺乏直接针对企业的财政研发支出数据，但还是可以在财政科技支出数据的基础上对数据进行处理，同时针对现有时间序列数据跨期较短的问题，变简单线性回归分析为面板数据回归分析，从而提高回归分析的准确性。由此本文建立面板数据回归模型来检验针对企业的财政科技支出对企业科技创新活动的影响，模型如下：

式中：R&D企业——企业的研发支出，以此变量代表企业的创新活动水平；

KJ政府——政府对企业的研发支持；

υ——随机项。

本文样本为30余个省（市）2000年-2008年间的省（市）际数据，即面板数据，共837个观察值，由于国家对相关数据统计口径的变化，为保持数据前后的一致性，所以选用2000年-2008年9年连续数据。本文的基础数据来自2001年-2009年《中国科技统计年鉴》、《中国统计年鉴》和《中国财政年鉴》以及国家统计局网站和科技部网站。在具体应用的过程中，一些变量的数据要经过基础数据的计算得到。本文选取全国31个省（市）企业2000年-2008年的研发支出作为因变量（用R&D表示），以财政针对企业的科技投入（数据经过处理）作为自变量，对相关数据的处理方法如下：

省（市）内企业的研发支出=省（市）内研发经费支出-省（市）内研发机构经费支出-省（市）内高等院校研发经费支出

省（市）财政对企业的科技经费投入=省（市）科技经费筹集总额中政府资金-省（市）内研发机构经费筹集总额中政府资金-省（市）内高等院校科技经费筹集总额中政府资金

经过面板数据单位根检验、协整关系检验和回归分析，获得对我国企业研发支出与财政对企业科技支出相关关系的实证结果。回归结果如下：

R2=0.990171，方程拟合良好，DW=1.659808，F 统计值较为显著。实证结果显示，财政对企业的科技支出与企业的研发支出正相关，且效果显著，结果显示每增加1个单位财政对企业科技支出，就能拉动企业增加0.62个单位的研发支出。这与霍尔曼斯和斯罗维根的研究结果基本一致，霍尔曼斯和斯罗维根对比利时1980-1984年的情况进行研究，以企业规模为控制变量，以政府的研究开发补贴为自变量，以私人企业的研发投资为因变量。结果发现，政府每增加1单位补贴，就会带动企业的研究开发投资增加0.25-0.48个单位。这也表明通过政府财政科技投入的引领作用，能够激活企业自主投入科技创新的意识，并一定程度带动高校、研究部门创新资源的流动，形成“政、产、学、研”创新资源极大融合，相互支撑的科技创新体系。

二、我国财政科技投入规模与结构分析

（一）规模分析

自1995年我国接受“科技创新”概念以来，我国财政对科技创新的投入一直呈现上升趋势。1995年国家的研究与试验发展（R&D）经费投入占国内生产总值的比重仅为0.6%，而到2007年这一比重已上升至1.49%，全社会R&D经费的投入总额达3710.2亿元，比上年增长23.5%，达到了历史最高点。2007年国家财政科技投入为2113.5亿元，比上年增加425亿元，增长25.2%；财政科技投入占当年国家财政支出的比重为4.25%，为1998年以来的最高水平。此外，我国的基础研究经费持续保持增长，在2007年度达到了174.5亿元，占研究与试验发展（R&D）经费的比重为4.7%。

在“十一五”期间，我国财政进一步加大科技投入力度，除2008年个别年份外，财政科技拨款增长率均高于财政总支出的增长率。2009年各级财政科技拨款共计3224.9亿元，较上年增长24.9%。其中，中央财政科技支出1512.02亿元，较上年增长30%。2010年全国财政科学技术支出2716.95亿元，同比增长44%，仅中央财政安排科技经费就高达1728.34亿元，比2006年翻了一番多，年均增幅达23.5%。并远高出同期财政总支出27.3%和全国财政总收入21.1%的增长幅度。这充分说明我国科技支出在财政总预算盘子中得到越来越多资源倾斜。

另外，通过制定财税激励政策，也促进全社会尤其是企业增加科技投入，带动全社会研究与试验发展经费逐年增长。我国R&D由2006年的3003.1亿元增加到2009年的5802.1亿元，年均增长幅度达24.55%，占国内生产总值的比重由1.42%提高到1.70%。“十一五”期间，我国财政在大幅度增加财政科技投入的同时，不断改进和加强财政科技经费的适用与管理，建立了一套持续稳定的支持机制和全面系统的支持方式，以保障从各个层面满足科技创新工作的需要，为促进科技创新体系建设，打造创新型国家提供资金支撑和保障。在这一期间我国的研究与试验发展经费投入占GDP的比例达到2%。财政科技投入数额的增长，表明国家已越来越关注科技创新，并不断鼓励和引导全社会都投入到科技创新的大潮中去。在对科技创新加大财政投入的同时，还要注重优化投入结构，合理配置财政资源并引导社会创新资源大量涌入到科技创新的各领域中来。

近年来，我国逐渐加大了科技投入力度，使我国财政科技投入由1994年的268.25亿元，增长到2011年的3828.02亿元，增长了13.27倍，财政科技投入基本上保持了年均近20%的增长幅度。但与发达国家相比，财政科技投入规模相对较小，占财政支出和GDP的比例仍然较低。财政科技投入的增长幅度波动较大（见表1），即财政科技投入的稳定增长机制仍没有得到切实保障。

（二）结构分析

我国2011年及以前年度，政府预算科目中有关科技经费的支出项目主要有科技三项费用、科学支出、科研基建费、其他科研事业费，并没有设计直接反映基础研究部分政府财政投入的科目，而只有在全国研发支出（R&D）中有基础研究的统计数值。考虑到基础研究的纯公共产品属性，一般基础研究投入基本上均来自于政府财政投入。因此，在本部分分析时，即认同此基础研究经费全部来源于政府财政投入，见表2。

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多年来，我国基础研究占全社会研发经费支出的比重一直稳定在5%左右，远远低于发达国家10%左右的平均水平。2011年，我国GDP为472881.6亿元，财政支出109247.8亿元，研发经费支出额8687亿元。2011年基础研究占GDP和财政支出的比重分别为0.09%和0.38%。基础研究投入的比重过低，直接影响我国的科技创新能力。

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另外在我国财政科技投入中，地方政府所占比重逐渐增加。1995年-2006年中央政府的科技投入明显大于地方政府，中央财政科技投入占全国财政科技投入的比重一直处于60%-70%左右的水平。2007年地方财政科技投入大幅增加，超过了中央财政科技投入，此后四年中央财政的科技投入比地方略高，但基本维持各半，表明地方政府逐渐重视科技创新对地方经济发展的推动作用。

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三、目前我国科技创新体系构建中的突出问题

1.企业的技术创新主体地位尚未真正确立。由于创新组织机制及风险防范机制的不完善，一些有相当发展规模的企业技术创新的能动性不强，且缺少真正的技术创新实力。其中财政资金投入的单一化及机构化倾向一定程度弱化企业成为技术创新的主体。

2.政府、企业、大学、研究机构与中介机构间尚未形成密切关联。由于我国多数科研机构、高校没有建立起现代科研院所制度，没有真正实现市场化转轨转制，加之财政凸显研发成果转换与应用推广方面投入的不足，故缺乏培育强有力的统筹协调机制和稳定长效的官、产、学、研合作机制的财政支持政策。

3.创新人才培养严重不足的约束性困境显现。由于发达国家在战略性新兴产业上起步早，投入力度大，创新型人才储备雄厚，加之近年来又加大了创新人才吸引的力度，比较而言，我国战略性新兴产业的创新人才储备十分有限，关键领域的领军型人才则更为匮乏，这便为调整财政支持政策提供了新的落脚点。

4.我国战略性新兴产业发展的核心及关键性技术或知识产权匮乏。改革前十五年，我国因选择以吸引外资代技术进步的创新道路，一定程度限制了关键性技术或知识产权的生成。加之近年来，发达国家跨国公司利用技术优势，从研发和市场两端牢牢控制跨国投资或合作企业发展，这使我国发展战略性新兴产业面临巨大的挑战。

上述问题已得到我国政府及相关职能部门的高度重视，并通过运用财政政策手段，分别从加大财政投入规模和优化投入结构等方面予以化解并形成合力，为解决我国科技创新体系建设过程中的问题提供政府支持。

四、财政支持科技创新体系建设的路径选择

（一）开发多元化投放渠道，综合提升科技创新实力

科技创新在其研发、试验和成果转化的系列过程中需要投入大量的人力、物力和财力，成本耗费巨大。科技创新资金投入是创新过程中尤其是创新起始阶段需要考量的重要因素。利用财政资金投入科技创新体系各环节之中，不仅有利于激发科技创新主体投入与成果转化的热情，更可以发挥财政支出的规模经济效果，综合提升科技创新实力。具体表现为：

1.通过支持科技创新的研发投入降低成本激发企业创新能力。研发活动是科技创新活动的关键部分，作为科技创新过程的起点保障，研发投入是科技创新活动顺利向前开展的基本保障和必备条件。鉴于其初始研发投入巨大、投资期较长、不确定性较强以及公共性外溢明显等特性，私人部门无力投资或者不愿意投资，造成了科技创新主体不易通过市场融资或融资成本过大等困难，从而使得科技创新资金渠道单一，创新规模难以持续扩大。政府是科技创新体系重要的组成部分，在研发活动中与其他创新主体之间有着密切的联系，因此，政府有必要通过财政支出直接对研发活动进行支持，解决研发活动的资金局限，并由此引导社会多方投资，鼓励社会组织、私人部门适当参与到研发活动中，解决研发活动融资困难，形成多元化的研发投入格局，优化科技创新资源配置和推进资源共享，提高创新有效性。

2.通过支持科技创新平台和基础设施建设提升综合创新实力。科技创新的平台和基础设施是科技创新活动的载体，是科技创新体系顺利有效运行的基础保障，科技创新行为需要建立在社会知识存量的积累和扎实的科技创新平台和基础设施之上。因此，在科技创新的起步和发展阶段，财政支出可以通过加大对科技创新平台和基础设施的投入力度，通过强化知识储备库、科研和信息基础设施、科技人才激励机制、科技创新孵化器、创新成果转化平台及相关中介组织等科技创新支撑体系的建设，来改进科技创新的各类公共服务条件，降低科技创新主体尤其是私人部门参与者的创新成本，提高创新的整体效率。比如，可以通过财政支出的资金支持完善政府、科研机构、高等院校和企业等科技创新参与者之间的信息共享系统和互动机制，使产学研密切结合，实现科技创新体系运行的总体协调，进而提升科技创新运行总效率。

（二）运用财政科技投入手段，消除科技创新收益外溢

在科技创新活动中，非创新者通常根据创新者及创新成果所反映出来的相关信息进行模仿创新，利用创新者所开发市场需求的剩余容量进行获利，并在此过程中减少了研发成本、缩短了开发周期、节省了市场开发耗费、降低了风险，这在科技创新的扩散过程中不可避免的。由此产生的科技创新外部性使得非创新者从中获得收益而不需支付相应的成本，并占有创新者的部分市场收益，从而造成创新者所获得的私人收益小于社会收益，创新动力不足。此时，利用财政支出手段参与到解决科技创新外部性的过程中，增加科技创新收益，无疑将对科技创新主体起到很好的激励作用。

一方面，以财政支出对科技创新进行投入，相当于政府对科技创新者创新活动所产生的外部性价值给予特殊补贴，鼓励科技创新者把创新产出扩大到社会效率最优的水平，利润最大化原则就会促使创新者将其产出控制在价格等于边际社会成本均衡点上，从而正好符合资源有效配置的条件。在财政支出投入科技创新项目后，创新者发出的外部性相当于以财政补贴的形式返还给了创新者，使创新者的边际社会收益“内部化”，增加创新收益，进而激励创新主体不断开展科技创新活动，增加创新产出，大大减小科技创新个体最优水平与社会最优水平之间的差距，其社会收益也将随之增加。

另一方面，以财政支出对科技创新进行投入，也相当于政府对于创新成果的提前购买，实际扩大了创新成果的市场需求，并能够减少创新成果的交易成本，从而内在化了科技创新的外部性溢出，使创新者的个体收益贴近社会收益。同时，这类似一种需求拉动型的激励措施，在增大创新者个体收益的同时加快科技创新的扩散，放大科技创新的溢出效应，实现资源的优化配置，增加科技创新的社会收益。

（三）创设创新风险投资基金，化解科技创新风险

科技创新具有探索性和创造性，存在着很大的不确定性，不可避免地要遇到各种风险，这些风险已经成为限制科技创新的重要障碍。风险是科技创新的内在特性，国家不可能完全替创新主体承担，但如果合理利用财政支出激励政策，就能帮助创新主体化解部分风险。具体表现为：

一是通过鼓励风险投资化解风险。科技创新活动的投入巨大，相应的风险就较高，其高风险完全由政府和私人部门参与者承担势必会对科技创新活动产生局限性。此时，可以集中支持科技创新的财政资金来建立政府风险投资引导资金，通过政府风险投资引导资金投入科技创新项目的示范性来引导风险投资的投向，同时拉动社会各类资金（包括个人资金）参与风险投资，增强风险投资机构的资金实力，扩大科技创新的资金来源。而风险投资在向科技创新项目投入资本的同时，也会关心和参与整个创新项目的管理运营，从而与科技创新主体结成一种风险共担、收益共享的关系。

二是通过推动联合创新化解风险。科技创新由于其原创活动具有一定的保密性，会使其存在较为严重的信息不对称，因而存在重复开发、技术垄断等弊端和风险。所以，对于一些较为重大的科技创新任务，通过财政支出资金统一安排项目，集中吸引政府、科研单位、企业、金融机构、中介组织甚至个人等多方面力量进行联合开发，有利于使创新参与主体发挥各自优势和资源集成，完善科技创新产学研链条，把原始创新、引进和消化吸收再创新以及集成创新有效地衔接起来，以最快速度实现技术突破和产业化，从而可以有效提高抵御风险的能力。

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