加强行业监管 建立长效机制

文/本刊记者 蒋志洲

提高旅游行业的整体服务质量是旅游行业的永恒主题，也是实现人民群众满意的出发点和落脚点。“上海市旅游行业经过旅游管理部门多年的政策引导和各方的努力，旅游服务质量已有了较大提高，特别是世博年，上海的旅游企业和从业人员作出了很大的贡献。但仍存在着不少问题，群众的满意度并不高，旅游服务质量提升的步伐距离消费者的期待仍然存在一定的差距，我们还需要多做努力。”上海市文化市场行政执法总队六处处长庄寄望在接受记者采访时如是说道。

现状：准入门槛低造成恶性竞争

“到‘十二五’期末，上海旅游服务质量明显提高，世界著名旅游城市初步建成。”这是上海市旅游业发展“十二五”规划中关于建设世界著名旅游城市的宏伟蓝图。

“要实现这个目标，我们还有很多工作要做。”庄寄望表示。

对于旅游业来说，现有法律法规还不够健全，到目前为止还没有一部旅游法来对旅游行业进行有力约束和管理；同时，旅行社的准入门槛非常低，很多旅行社只有夫妻二人，一张桌子、一部电话，这些低成本、重眼前利益、轻长远发展的旅行社大量涌入，造成了整个行业的恶性竞争；虚假广告宣传几乎已经成为业内“潜规则”，一些游客贪图便宜，结果因小失大；导游和领队服务质量下降，投诉举报导游和领队已经成为旅游市场的矛盾焦点……

据上海市消保委统计，2011年1月至11月，上海共受理旅游消费者投诉1 690件，对导游人员服务质量的直接投诉64件，对旅游企业和导游人员擅自增加购物点、减少景点、增加自费项目和多收小费等方面的投诉有988件，以上两项占63%，从近几年上海的旅游投诉情况分析，呈现逐年上升的趋势。

针对上海市旅游服务质量存在的问题，上海市文化市场行政执法总队和上海市旅游局开展了一系列的整治活动，净化市场环境。

行动：上海打击“非法一日游”

上海“非法一日游”问题由来已久，一些“黑社”、“黑导”受利益驱使，混水摸鱼，假借正规旅行社之名，以低价招揽游客，使得“上海一日游”投诉率一直居高不下，再加上因分工严密、点多面广、机动性强等因素，治理整顿工作难度较大。2011年，上海市文化市场行政执法总队会同市旅游局等相关部门进行专题研究，协调交通、公安、城管及旅游质监所等部门，不定期地开展整治行动，在人民广场、东方明珠、欢乐谷等景点和游乐场所对“黑导”、“黑社”等行为进行查处，处理了违法经营的旅行社和导游人员，取缔了一些“黑社”、“黑导”。

同时，上海市文化市场行政执法总队会同旅游管理部门在2011年分多批进行了旅游“跟团暗访”。通过跟团暗访，不但进一步掌握了旅游市场的第一手资料，还从中发现了一些违规问题，并对相关旅行社进行了依法处理和约谈，在旅行社业界起到了一定的震慑作用。

今年3月，上海市文化市场行政执法总队下发了《关于开展旅行社行业专项执法的通知》和《关于旅游执法管辖问题的通知》，要求重点整治承包挂靠、低价团、导游欺骗胁迫游客购物、不签订旅游合同、出境游领队不全程陪同等违规行为。整治工作的重点区域为中心城区、景区（点）周边地区、交通枢纽以及问题突出的旅行社及所属营业部。

据统计，今年4月和5月期间的市区两级旅游执法数据与今年一季度和往年同期相比有明显上升。4～5月，本市两级文化执法机构共开展联合执法55次，出动执法人员2 020人次，检查旅游经营场所1 163家次，立案39件，立案处罚21件；与一季度月平均数比，分别上升了83%（联合执法）、53%（出动人数）、108%（检查场所）、144%（立案）、50%（立案处罚），有效改善了上海市旅游服务质量，提升了旅游行业的社会形象。

思考：多元化立体提升

在加强上海市旅游行业监管方面，庄寄望也有他自己的思考：“想要真正提升上海市旅游服务质量，必须多元化立体提升。”

首先，要完善管理制度。比如调整导游人员准入条件和制度，制定以保障劳动报酬为核心的薪酬制度，健全导游服务公司的成立规则及运行要求，明确导游与旅行社、导游服务公司之间的权利和义务等等。

其次，要加强部门协调。对于任何法规和规章制度，只有真正落实执行，才能实现制度目的，因此必须高度重视执行和执法。如非法小广告、“非法一日游”等问题，通过多年的整治，没有得到根本的解决，很大一个原因就是各部门之间未形成合力，只是通过集中式的运动，好了一阵又回潮，所以必须要建立长效机制。

第三，加强地区合作。如导游人员的管理不仅需要属地旅游管理和执法部门的约束，同样需要旅游目的地旅游管理和执法部门的约束。对查到的外地导游人员的违法行为，如果要追究组团旅行社的责任，必须要把案件移交属地省市旅游管理部门，所以地区间一定要加强合作，建立案件移送工作机制，通过地区合作，来打击违法经营行为。

第四，提升行业自律。随着旅游产业的快速发展，各种旅游新业态、新形式不断涌现，多元化的服务质量监督是旅游服务质量监管的有效延伸，需要将行政监管有效延伸，发挥全社会的监督力量，调动媒体、专业机构等共同参与。要发挥旅游行业协会和旅游企业自身在提高服务质量方面的重要作用，提高所有旅游企业和所有旅游行业员工的服务意识，提高整个行业的自律水平。

第五，保证执法力度。要从重投诉向实地检查转变，加强不同时段的抽查频率，在体现教育和处罚相结合的情况下，做到又查又罚，对违法经营者产生震慑作用，从而真正实现执法的目的，推进旅游服务质量不断提高。