对环境公益诉讼的思考

○罗俏燕

一、我国现行体制下采用公益诉讼的必要性

由于人类为了自身发展，追求经济利益，人为地改变了许多原生态的自然环境，造成了气候恶劣的变化、地质结构的改变、能源的匮乏以及大量严重的环境污染等问题，这些问题都严重威胁着人类的生存。基于此背景之下，各国开始纷纷关注环境的保护问题。就中国而言，我国对环境问题的研究远在国际之后。虽然我国也有相关的立法，但这些规定也都很不健全，而且仅仅局限于环境私益诉讼。这显得法律对环境污染的监督与惩罚十分地苍白无力。

从保护环境的角度来看，环境私益诉讼存在很大的局限性。尽管在环境私益诉讼不能解决的时候，可以寻求行政机关予以处罚或者采取其他措施，但仅靠这一途径也很难解决环境监督问题。特别是在现实情况中，许多地方政府只顾眼前的经济利益，不顾子孙后代的利益，大搞特事特办，为了招商引资，对企业的环评问题睁一只眼闭一只眼。如果一味地依靠政府动用行政权力来对企业环境污染予以做出相应措施，很难达到应有的效果。据此，笔者认为，为了更好地保护好我国现有的环境，防止环境污染的进一步恶化，我国应当借鉴国外一些经验，并结合我国国情采取环境公益诉讼。对于环境公益诉讼的思考，笔者在下文拟从环境权、主体资格、举证责任以及费用问题等四个方面进行讨论。

二、对现行体制下运行公益诉讼的界定

（一）对环境权的界定

环境权是环境公益诉讼所要保护的权利客体，如果不能很好地界定环境权，那么诉讼无法进行。因此，可以说对环境权的界定是解决环境公益诉讼的首要问题。在我国现行立法中，尚未明确界定环境权的概念，只是在环境保护法第二条对环境法所保护环境的范围进行了确定。通过笔者对相关资料的查阅发现，学界对环境权有不同理解。具体来说，主要有两大方面的分歧：

1.对环境权能否成立之争

在关于环境权能否成立的争论中，始终存在着“肯定说”和“否定说”两种观点。“否定说”认为，保护环境的确需要法律依据，目前法律在这方面存在缺陷，但只要扩大传统的人格权和财产权的保护，以及更新侵权理论，就足以弥补传统法律的缺陷，不必再确立一个概念模糊的环境权。以学者吕忠梅为代表的肯定派则认为,这种观点至少是在没有全面正确地理解环境权的真正涵义，并在传统的以私权为中心的法律观指导下提出来的。环境权是为克服和弥补传统法律理论和法律制度在环境保护中的缺陷和不足而产生的一项新的权利。

笔者比较赞同肯定派的观点，认为环境权是一种新的权利。在现行法律体制下，公民对环境污染只能够进行私益诉讼，提出的诉求是基于财产权或者人身权受到侵害。这种私益诉讼属于民事法律救济，用民法来调整。而某一利益要想得到民法的保护，必须为民法所确定即权利法定才可以保护。环境权绝不能仅仅简单地用人格权、财产权的发展对其涵盖完全，除非民法中明确有环境权的规定，否则很难予以有效保护。再者，民法是私法，针对的是私益诉讼，而环境公益诉讼所需要的法律依据不仅仅适用民法的基本法规定，更应该适用一些具有公法性质，或是环境法这类特别法的规定。所以，环境权作为环境公益诉讼所保护的客体，理应予以明确。

2.对环境权的概念之争

环境权作为一种新的权利，学界对此有不同理解。有学者认为，环境法律关系的主体享有适宜健康和良好生活环境，以及合理利用环境资源的基本权利，并认为环境权包括:日照权，通风权、观赏权、清洁空气权、安宁权等。有学者认为，环境权是一个由多项子权利组成的内容丰富的权利系统，从理论上讲主要包括环境使用权、知情权、参与权、请求权。还有学者认为，“环境权是环境法律关系的主体，对其赖以生存和发展的环境所享有的基本生态功能权利和承担的基本生态功能义务。”

综合以上学界的观点，环境权是一个新型的综合性权利，是环境法律关系主体享有适宜自身生存和发展的良好生态环境的法律权利。笔者认为，尽管从广义来理解，日照权、通风权、观赏权、清洁空气权、安宁权、环境使用权、知情权、参与权、请求权等等一系列权利都可以归结为环境权之中，但从环境公益诉讼的角度来考虑，这些权利很大程度涉及的是私益，而且其中如观赏权、清洁空气权，不仅在民法中没有规定而且也很难有具体的评判标准。确定此两项权利会过多地扩大环境保护范围，极易限制企业带动经济发展。另外，其他的一些权利如日照权、通风权、安宁权可以通过相邻关系来予以保护，环境的知情权、参与权、请求权针对的是事前预防，可以纳入公益诉讼的权利范围。

据此，笔者认为，从环境公益诉讼的角度衡量环境权，确切地说，这里的环境权是指环境公益权，与环境私益诉讼相区别。具体来讲，应包括事前预防和事后预防两方面：从事前预防来说，包括环境的知情权、参与权、请求权；从事后预防来说，对于企业的污染行为,应当根据环境保护法第2条规定来追究责任，企业污染所侵害的环境包括影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。

（二）对环境公益诉讼主体资格的思考

顾名思义，环境公益诉讼的目的是为了及时制止环境污染行为，保护环境。基于此目的，笔者认为应当放宽对环境诉讼主体资格的限制，取消原告资格必须与环境污染行为有直接利害关系。当然，除此之外，其他一些规则继续适用我国现有的程序规则。具体来说，应当包括以下几类主体：

1.自然人

这里的自然人包括中国公民、外国人和无国籍人。针对环境诉讼对主体资格限制必须要与案件有直接利害关系的弊端，应当取消其限制，但这里仍需要给与必要的限制：第一，在环境权的事前预防中，即环境的知情权、参与权、请求权，应仅限于有直接利害关系的自然人具有原告资格，因为这些权利诸如环境知情权存在于特定范围内的居民，不可能去针对每个人。若没有此限制，不仅会给企业或者行政机关带来的成本过大，而且势必造成环境诉讼的泛滥，也浪费了诉讼成本；第二，在环境权的事后预防中，非直接利害关系人可以提起诉讼，但必须具有完全民事行为能力。这是因为只有完全民事行为能力人才有足够的能力来判断与自己没有直接利害关系的行为是否侵害到了环境保护法第2条规定所保护的法益。当然，自然人的环境公益诉讼有其弊端，主要在举证方面以及费用和精力方面，这些都需要起诉人做出大量的牺牲。

2.法人

这里的法人包括营利法人、非营利法人以及行政机关。笔者认为，法人应当是环境公益诉讼的中坚力量。因为对于营利法人、非营利法人来说，一方面它们可以通过胜诉获得较高的利润，从而激发其寻觅公益诉讼的动力。特别是当可获利润高达一定程度的时候，也许社会上会出现专打环境公益诉讼的公司，在客观上提高了人们的环保意识，这样无疑对环境监督带来有力的效果；另一方面，存在与环境行为有经济利益冲突的公司，也会基于自身的目的，时刻关注该竞争对手的环境行为，积极收集证据，一旦发现有侵权事由，立刻提起公益诉讼，在客观上也很好地起到环境监督作用；再一方面，相对于自然人诉讼来说，具有很大的优势，主要体现在法人有足够的人力、物力、财力来克服诉讼中的举证和精力的耗费问题；最后一方面，目前涉及自然人环境诉讼的案件，往往人数众多，极易被政府定性为涉群体性事件，考虑到可能会给社会造成一定的不安定因素（诸如被一些不法分子利用，将矛盾扩大化），所以易被打压。而法人诉讼则正好克服了这一点，避开涉群体性问题的敏感性。

对于行政机关来说，学者主要基于“环境公共财产”论和“公共委托”论，认为其有公益诉讼资格。笔者认为，这只是一方面的原因，但不是主要原因。因为行政机关本身完全可动用手中的行政权力来对企业进行事前、事后的监督。只有在特别情况下，行政机关才有必要作为诉讼主体进行环境公益诉讼。比如，某一地区政府为了创效益，该区居民都在追求经济利益，这时候该区的行政机关显然不会考虑环境问题。此时，其它地区的行政机关特别是相邻区域的地区机关，可以提起公益诉讼。相较于自然人、营利和非营利法人诉讼，具有与被告行政地位一样的优势。

3.其他组织

这里的其他组织包括社会团体和环保组织。这类诉讼主体具有社团性，通过公益诉讼可以引起社会一定的关注。同时，这类主体相较自然人来说，具备自己的技术、资金资源等优势。在国外，以德国为代表，主要以非政府组织（NGO）来提起诉讼。我国可以对此予以借鉴。

4.检察机关

这类典型的是英国，它以检察官作为公益诉讼的代表为主。在英国，一般只有法务长官（检察长）可以代表公众提起诉讼以倡导公众利益，阻止公共性不正当行为。但是在环境案件中，允许组织经检察长同意可以提起环境公共卫生群体诉讼。我国可以对此予以借鉴。同时，出于对检查机关本身职能的考虑，检察机关针对的主要是公权力的廉洁性监督和司法监督，故笔者认为检察机关应当限制于本辖区范围内有条件地予以监督。这里的条件应当限于在其三类主体都没有提起公益诉讼或者不立即提起诉讼将造成严重影响的情况。

（三）对环境公益诉讼举证责任的分配

环境侵权在我国采用的是无过错归责原则，举证责任则采取的是责任倒置方式。笔者认为，环境公益诉讼中，对于事前预防以及直接利害关系人起诉同样宜采取上述原则，但对于事后预防来说，为了避免诉权滥用，非直接利害关系人必须适用的是谁主张谁举证原则。当然，针对举证难的问题，非直接利害关系人可以请求相关行政部门给予一些协助，基于相关行政机关具有监督环境义务，行政机关必须积极配合。为了保证这一点，笔者建议起诉人可以要求法院向相关行政机关发出予以配合的公函。这样做一方面在行政机关不予配合的时候，可以有效证明其消极不作为的事实，针对这一行为可以通过一些途径追究其行政不作为的责任；另一方面，对相关行政机关的作为也是一种司法监督，促成起诉人得到配合，达到有效监督环境的效果。在所在地法院若存在不开公函的情况，起诉人可以要求上一级人民法院责令所在地人民法院予以开具。

（四）对费用问题的思考

在诉讼费用问题上，考虑到资金实力、防止诉权滥用以及公权力机关本身具有监督职责的情况，笔者认为应当针对不同主体订立不同收费标准：自然人起诉的，收费标准应当略低；营利、非营利法人或和其他组织起诉的，收费标准相对较高；行政机关、检察机关起诉的，不收费。

对于败诉的企业，应当以当年的净利润作为奖励判给胜诉方。如果没有盈利的，则支付所造产品预计可能赚取的利润作为奖励判给胜诉方。

三、对运行公益诉讼的立法建议

我国目前不存在公益诉讼，主要因为权利可以自由处分，而公益诉讼本质上是对他人权利处分的干涉，所以不予采用。而环境则有所不同，它是全人类的问题而非个人问题，在环境已被恶劣破坏的今天，环境私益诉讼远制止不了环境污染行为，所以应当引入环境公益诉讼。笔者认为，环境公益诉讼除了问题分析部分的特别规定外，其他仍旧应当适用民事诉讼法。如起诉法院仍是原告就被告原则。据此，基于环境公益诉讼本身的特殊性兼备民事诉讼一般的规则，笔者建议，立法者应对环境保护法进行修改，确立环境公益诉讼制度。具体涉及的环境权范围、主体资格、举证责任、诉讼费用参考本文的问题分析部分，在此不再赘述。其规则从实体到特殊程序都予以规定，程序上没有规定的适用民事诉讼法，实体上没有规定的适用其他法。