健全食品安全监管部门的协调机制

○范煜昊 冯桂平

一

食品从农田到餐桌的整个生产经营链条非常复杂，食品的加工、流通、消费等环节往往无法严格区分开来。因此，食品产业链的一体化特性以及食品安全监管团队生产的特性，使得多部门分段监管体制中的任何一个部门，在缺乏其他部门配合的情况下，都不可能有效地履行自身的监管责任，取得理想的监管效果。

政府部门是公权力的执行者，得到公民个人权利的让渡，进而履行维护公民人身安全及权益的责任。因此食品安全监管部门的职能目标是一致的，那就是全心全意为人民服务的宗旨，维护百姓生命健康及社会的稳定、国家的长治久安。

因此在食品监管执法的过程中，各监管部门对于同一个违法案件的各个环节的监管信息的共享性显得尤为重要，可以大大提高整个监管过程的效率。这是能够形成食品安全监管部门合作的前提和必要条件。

对于监管部门的综合信息的共享程度，在绩效考核时应当给予明显的区分。对于在监管信息共享方面做得好的部门和个人给予充分的肯定和奖励，对有突出贡献的部门和个人树立典型广为宣传。对在监管信息共享方面做得不好的部门和个人进行严惩。这样各监管部门就能形成良性竞争，形成共同的执法目标，在充分合作的基础上进行良性的竞争，共同为打击食品违法行为而努力。

整个食品安全监管是对食品生产经营链条的分段监管，如果有一个环节监管不到位，那么就是整个监管机构的责任。因此奖惩一致也是促成食品监管部门相互合作，尽心尽职，荣辱与共的重要外部因素。国外在食品安全监管体系上都已经比较成熟，很重要的一条经验就是各国都有一个具有独立性且高权威性的监管主体部门，负责统一协调食品安全监管链中各下属部门的工作，这样奖惩主体就十分明确了。

综合执法可以减少各部门在执法过程中因职能交叉而增加的行政成本，减少各执法部门的工作量，提高监管效率。例如，英国食品安全监管由中央政府、地方政府以及多个独立组织共同分担，食品安全立法权在中央政府，而执法权主要在地方政府。另外，英国政府于2000年成立了食品标准局，该局是独立于任何政府部门之外的监督机构，负责食品安全总体监管和制定各种标准，每年向国会提交工作报告。食品标准局还设立了特别工作组，加强对食品链条各环节的监控。在地方一级，各郡、区设立与环境、食品及农村事务部相对应的机构，实行垂直管理。同时食品标准局监督地方政府对食品安全的执法情况，并向地方政府提供研究经费和技术支持。职能部门精简高效，执法成本也可得到有效的控制。

二

2009年，《食品安全法》的出台无疑是食品安全监管的最主要法律依据，是食品安全监管部门的执法依据，也是规范我国食品安全监管部门行为的法律保障。除立法外还有司法监督保障体系。虽然“在现代民主制度中，司法体系独立于立法和行政以外，而我国目前司法体系(主要包括法院和检察院)仍然在一定程度上依附于行政体系，因此监督体系对于决定我国食品安全监管合作外部性因素的强制性作用有限”。但是，理论上司法保障是真正具有强制力的保障因素。行政保障主要是通过人事管理约束力达到的，例如“引咎辞职”制度。

食品安全具有一定的客观标准，这个标准对于政府和民众来说应该是一致的。但政府是否通过监管以及通过什么样的监管来维护食品安全取决于多种因素。我们看到很多食品安全的违法事件的惩处都是缘于新闻媒体这个巨大的“权力部门”的曝光。正是新闻媒体的曝光，才引起社会的反响进而进行违法治理的。公共新闻媒体不仅仅是政府和社会的桥梁，也发挥着其巨大的舆论监督作用，在食品安全监管的过程中给执法部门和违法生产销售有害食品的企业和个人施加社会舆论压力，是不可忽视的保障性因素。另外，应当发挥普通民众在食品消费的过程中发现问题的巨大作用，让普通公民积极参与到与自己息息相关的食品安全问题的监督中，发挥广大民众的舆论监督，无疑能对食品安全监管成效起到巨大的推动作用。

近年来，我国非政府组织和各个社会公益团体日益发展，其在社会公益事业方面所发挥的作用越来越突显出来，尤其是在社会公共危机的预防和治理过程中的作用越来越明显，这表明非政府组织和社会公益性团体的本质属性决定了其在维护百姓权益、关乎百姓生命健康发展方面，在涉及到打击违法和维护社会持续健康稳定发展方面能起到很好的作用，这是其他政治团体目前所不具有的特性。因此，理应重视第三部门在食品安全监管过程中的参与程度，充分发挥其监管积极性作用。

三

食品安全监管过程中的各影响因素之间也存在着一定相互促进的关系，通过这种相互促进关系，可以达到最终的监管部门间的合作。

首先，通过司法行政体系，对食品安全监管的各部门的权限进行监管分配，合并重复的职能部门，使监管所得利益在监管部门中能得以均衡分配；发挥民众及新闻媒体等各方的舆论监督作用，对食品安全监管部门的监管合作进行有力敦促，促进监管部门的合作。

其次，各监管部门的监管成效是一个不可分割的整体，在监管合作的过程中，只有加强合作，才能达到本部门监管的成效。另外，对于监管的外部性和不确定性，政府绩效考核部门在监管绩效考核时应给予对监管付出努力的监管部门进行“补贴”，以平衡监管的外部性。

再次，通过司法行政体系，对权力寻租行为和利益集团现象进行打击和制裁，进而弱化监管部门在此方面的竞争，促进部门间的监管合作。比如，2011年5月29日辽宁省公安厅食品药品犯罪侦查总队正式成立，这是全国省级公安机关中，第一个成立打击防范食品药品等领域犯罪专门机构的省份，将生产销售有毒有害食品犯罪的处罚起刑从“拘役”，提高为“五年以下有期徒刑”。这也向全国其它省市传递了一个积极信号，依法打击食品犯罪，公安机关应该发挥其特有的威慑打击作用。司法机关也应效仿辽宁公安的做法，严厉打击参与制造、销售违法食品的企业部门和利益集团，严格执行相关法律法规对其制裁，使违法食品生厂商丧失再次进入食品生产行业的能力；对涉及权力寻租及利益集团的相关部门和人员，进行严惩，列明食品安全监督渎职犯罪，将最高法定刑从7年有期徒刑提高到10年等。这样就通过司法行政体系，对权力寻租和利益集团现象进行打击。）

（责任编辑 矫海霞）