培育领导干部的法律信仰

○章惠琴

经过三十多年不懈的努力，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系基本形成，我国的法律制度建设取得了巨大的成就。但不可否认的是，不管是老百姓层面，还是政府公务人员层面，法律在社会生活中并没有被很好的实施，法律远没有成为人们自觉行动的准则和正义的追求。各级领导干部处于党和国家各个层次的领导岗位，是重大问题的决策者、组织者和实践者，必须首先培育法律信仰，自觉地在宪法和法律的范围内活动，善于运用法律手段解决问题和矛盾，才能逐步带领全体公民提高法律意识，培育法律信仰，推动我国经济、社会各项事业顺利发展。

一、我国法治建设取得重大成就

新中国成立以来尤其是改革开放后，我国法治建设取得了举世瞩目的成就，从国家层面看，政治建设、经济建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面都从过去的无法可依到目前整体上实现了有法可依，从公民个人层面而言，老百姓的权利也有了较为全面系统的法律保障，所以在全国人大十一届四次会议第二次全体会议上吴邦国委员长宣布，中国特色社会主义法律体系已经形成。中国特色社会主义法律体系部门齐全、层次分明、结构协调、体例科学，以宪法为统帅，由宪法相关法、民法商法、行政法等七个法律部门，法律、行政法规、地方性法规等三个层次法律规范构成。截至2011年2月底，我国已制定现行有效法律239件、行政法规690多件、地方性法规8600多件，其中省、自治区、直辖市制定的有效法规约5079件，省会市及较大的市制定的有效法规约2500件，民族自治地方制定的有效自治条例和单行条例约786件，经济特区制定的有效法规约237件。经过30年不懈的努力，死刑核准制度、再审制度、执行制度、人民陪审员制度、法官制度、公开审判制度、未成年人审判制度、司法管理制度、司法救助制度等一系列制度被相继制定和出台，司法、执法制度都得到了很大的发展和完善，基本形成了有中国特色社会主义的司法、执法制度。

二、领导干部缺乏法律信仰的根源

二十多年的普法教育基本完成了让民众、让干部知道法律懂法律的任务，但是引导和培育人们的法律信仰和法治理念，形成全社会良好的法治氛围依然任重而道远。

1.法治传统文化缺乏

中国古代及近现代社会讲的是“情、理、法”，法居最末，法律的作用仅限于“治民”、“防民”，进而维护封建帝王统治，法治从来不是中国社会的传统。正如邓小平同志指出的“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。”、“我们国家缺少执法和守法的传统”。新中国的成立为社会主义法制建设开辟了道路，但随着50年代法律虚无主义的泛滥，尤其文革“砸烂公检法”，我国的法制建设走向低谷。总之，根深蒂固的权力本位观念和封建特权“官念”潜移默化地影响着一些领导干部，在这种权力本位的价值体系的影响下，自然会认为法律在社会权威体系中并不是最终的权威，自然会产生权力高于法律的人治观念，当然谈不上对法律的信仰和崇拜了。

2.法律工具主义盛行

过去我们过分强调“法律是统治阶级意志的体现”、“法律是统治阶级的工具”，法律工具主义大行其道，使得很多领导干部对于法律的认识局限在法律是国家和政府管理社会的工具，往往对法律采取机会主义的态度，有选择地运用法律，当需要用法律约束他人的行为时，就积极运用法律；当需要用法律约束自身行为时，就会想方设法绕开法律，变通法律，甚至放弃、违反法律。从某种意义上说，法律确实是政府管理社会的工具，但是法治社会里，必须承认政府首先是法律的工具，政府和百姓都要站在法律之下，平等地接受法律的管辖，政府和百姓都应遵守法律、尊重法律。其次，法律不仅仅是政府管理社会的工具，法律还是正义的象征，是公共生活的基本准则，有其独立的价值。

3.法律运行存在缺陷

一方面，社会的快速变革和发展使得宪法和法律缺乏应有的稳定性，立法技术的粗糙使法律形同政策，缺乏应有的操作程序使执法者无所适从。另一方面，以言代法、以权压法、滥用职权、徇私枉法、有法不依、执法不严的现象仍然不同程度地存在着，导致一些领导干部在行使职权时，往往觉察不到法律的存在。2011年各级法院共审结一审行政案件13.6万件，共审结国家赔偿案件2035件，决定赔偿金额5019万元，更大数量的违法行政行为，或被制止在萌芽状态，或被纠正在行政机关内部。法律的实施状况并不理想，法律尚未发挥其应有的作用，也使领导干部对法律产生了怀疑、疏远和鄙视，法律信仰就缺少了产生的情感基础。

4.干部法治教育系统性不足

各级组织部门、党校对干部法治教育尚缺乏系统设计。在党校主体班教学中，经济、社会管理等实用类课程多，法律类课程较少，培训时间在一个月左右的培训班安排一门法律类课程成为常态，有的干部培训班甚至不设法律类课程。设置的法律课程多为新法解读类或者依法行政类课程，甚少有法学理论、民法、经济法类课程，内容单一，缺乏系统性。比如，北京市委党校第4期区县局级领导干部研修班，教学时间为3个月，开设的法律类课程只有《社会主义法治理念》课程；第2期中青年干部综合培训班开设的法律类课程只有《中国特色社会主义法制建设若干问题》；第40期中青年干部培训班教学时间为3个月，但是没有开设法律类课程。

三、加快领导干部法律信仰培育

法律信仰作为法律精神层次的最高形态，是法治的根基，法若不被信仰，则形同虚设。领导干部在我国政治、经济和社会生活各个方面处于主导的地位，领导干部的法律信仰状况将直接影响着我国法治国家建设的进程。

1.进一步完善法律体系

中国特色社会主义法律体系已经形成，但是它是开放的和发展的，中国目前正处在社会转型期，法律体系所具有的阶段性特点也决定了法律的立改废将常态化，今后仍需根据社会发展的需要继续制定新的法律，修改原有的法律，废止过时的法律，使法律体系不断健全和完善。法律的制定和修改要更科学，更贴近经济社会现实，消除法律内部冲突，维护法律权威，同时，还要推进立法民主，进一步开拓公众参与的渠道，使法律能为大多数人接受和信服，自觉维护法律的权威。

2.创造良好的法治环境

法律的生命力在于实施，中国特色社会主义法律体系的形成，总体上解决了无法可依的问题，在这种情况下，特别要强调有法必依、执法必严、违法必究的法治原则，必须进一步推进政务公开，监督制约，提升反腐力度及水平，改变考评政绩的机制和指标，必须采取积极有效措施，切实保障宪法和法律的有效实施，创造一个良好的法治环境，一方面使领导干部能面临严厉的法律监督，另一方面也使领导干部能在良好的法治环境下接受熏陶，逐步提高法治意识。

3.加强领导干部法治教育

党校、行政学院作为干部教育的主阵地，必须重视加强领导干部的法治教育，培育领导干部法律信仰。

一是需加大干部法治宣传教育力度。建议组织、宣传、党校等部门通力合作，将干部法治宣传教育严格纳入干部教育培训规划，加大干部法治教育力度。统筹制定领导干部三年法治宣传教育计划，解决领导干部法治宣传教育内容重复、单一，系统性不强的问题，可按不同层级、不同岗位等分类设定宣教对象，按法学理论、部门法知识、新法解读、法治实践等分类设定宣教内容，按自学、在线学习、党校培训、法治讲座等分类设定宣教形式，增加党校（行政学院）重点主体班次的法律培训课程。

二是需创新干部法治宣传教育形式。法治专题讲座讲授的多是法条和原理，领导干部不能很好了解法律的发展动态、法律在社会中的运行以及人们守法、用法和法律监督的状况；在课堂之外，领导干部也很少接触法律援助等直接的法律实践，甚至很多领导干部从来没参观过法庭。因而，对法律的理解停留于形式，对法律价值的体验很少，不能真正理解法律所代表的正义和秩序，难以形成对法律的信仰。因此，建议组织、宣传、司法、党校等职能部门加强合作，推动干部法治教育改革，改革法治教育方法老套问题，增设法治实践课程。通过模拟法庭、旁听庭审、参观监狱、参与法律援助等法治实践活动，增强领导干部的法律体验。领导干部只有认识到法律在生活中的重要性，进而形成对法律的强烈需求以及与法律有关的各种事物的强烈需求，法律才会被越来越广泛地应用，法律在社会中的地位才会越来越高。

三是需转换干部法治宣传教育重点。通过法治教育使大多数领导干部都达到具有很全面的法律知识的程度，几乎是不可能的，领导干部也没有必要一一掌握汗牛充栋的法律条文。当前领导干部的法治教育在普及基本法律知识的同时，应着眼于领导干部法律信仰的培养，要使领导干部将法律规则的要求内化为自觉的行动，将法律规则视为指引与评价自己行为的标准。建议组织、宣传、党校等部门加强沟通，在对领导干部进行法治宣传教育时应着重从理念上入手，当前领导干部中权利意识、契约精神和程序正义理念还比较缺乏，应成为领导干部法治教育的重中之重。第一、权利意识。权利是法的内核，政府作为权力的行使者，必须首先树立权利意识，带头尊重个体的权利，倡导人人积极主动行使自己的自由等权利，同时尊重他人的权利，这样正义理念中的权利意识和相互性才能在公众中得到真正认同，才能推动领导干部法律信仰的培育。第二、契约精神。契约意识是一种平等、守信的品格，是法治社会信用土壤的主要基础，只有当平等观念和契约精神日益深入人心，特权的生存空间才能被压缩，法治国家才可能建成。第三、程序正义理念。程序正义和实体正义一起构成了正义的完整内涵。很多领导干部对实体正义情有独钟，而对程序正义却理解甚少。应普及程序正义理念，只有使广大领导干部逐渐具备程序正义的观念和追求程序正义的法律素质，才能真正迈向法治。因此，对领导干部应加强法学基本理论、宪法基本理论、民法基本理论等基础法律课程的宣传教育。

没有社会公众尤其是领导干部对法律的信仰，法律就会没有权威，犹如一纸空文，即使建立再完备的法律制度也无法形成一个国家的法治精神。但是领导干部的法律素养提升并不仅仅是教育问题，法律的生命力在于实施，中国特色社会主义法律体系的形成，总体上解决了无法可依的问题，在这种情况下，特别要强调有法必依、执法必严、违法必究的法治原则，必须进一步推进政务公开，监督制约，提升反腐力度及水平，改变考评政绩的机制和指标，创造一个良好的法治环境，使领导干部能在良好的法治氛围中逐步提升法律素养。