发挥政府在构建进城农民工人力资源开发机制中的主导作用

2012-06-01李建中

唯实 2012年5期

基金项目：本文为上海市教委重点学科“行政管理学”的中期成果之一。

作者简介：李建中（1964- ），男，江苏常熟人，上海师范大学法政学院副教授、硕士生导师，主要研究方向为公共管理。摘要：进城农民工已经成为我国城市化、工业化建设的主力军和工人阶级的重要组成部分,但他们在城市大多从事的是一些脏、苦、累、重、险的工作，工作不稳定，劳动强度大，工资收入低。造成这一状况的主要原因之一是进城农民工文化素质普遍较低，大多未受过专业技术培训。为解决这一问题，中央及地方各级政府必须着力健全工作机制和长效管理机制，调动社会各方面力量，发挥在构建进城农民工人力资源开发机制中的主导作用，为实现农村富余劳动力合理转移、加速城市化及工业化进程、促进和谐社会建设作出贡献。

关键词：进城农民工；人力资源开发；健全机制

中图分类号：D631.15文献标识码：A文章编号：1004-1605（2012）05-0037-05

一、进城农民工的形成及其就业状况

进城农民工是指那些在城市中被雇佣、从事非农工种、以工资收入或劳动报酬为主要生活来源，但身份仍然是农民的进城务工人员，他们是介于农民和市民、农村和城市之间的边缘群体。进城农民工这一特殊社会群体的形成是我国工业化、城市化进程加速推进和传统户籍制度严重冲突所产生的客观结果。从1979年开始实行的以家庭联产承包责任制为中心的农村经济体制改革，极大地提高了农业劳动生产率，产生了大批农业剩余劳动力，并促使他们在城乡比较利益差距的驱动下从农村向城市迁移、从农业向非农产业转移。进入20世纪80年代后期，随着乡镇企业吸纳农业剩余劳动力的能力严重减弱，大量农民涌入城市打工，掀起了所谓的“民工潮”。1992年中共十四大正式宣布中国实行社会主义市场经济体制，由此城市劳动力市场进一步开放，城市粮油副食品计划供应制度被取消，铁板一块的户籍管理制度开始局部松动……这一切大大加速了农村剩余劳动力向城市的迁移，使进城农民工的规模日渐扩大。根据2000年第五次人口普查资料，全国省内跨县（市）、市区和跨省的流动人口（不包括在县、市区内的流动人口）合计达7875.65万，其中跨省流动人口达4241.86万，占53.86%。［1］281在这些流动人口中，绝大多数是从农村流入城市尤其是流入大城市和特大城市的农民工。至2006年，进城务工的农民工已达1.3亿人左右，每年新增进城务工农民工约在600万~800万人之间。［2］4212000年第五次全国人口普查数据表明，农民工已占全国工人总数的50%以上，在产业工人中占57.5%，在第三产业从业人员中占37%。［3］309另据2005年中国社会科学院调查，1亿多农民工已占我国第二产业岗位的57.6%、第三产业的52.6%、加工制造业的68.2%、建筑业的79.8%。［4］由此可见，进城农民工已成为我国城市化、工业化建设的主力军和工人阶级的主要组成部分。

同时也应看到，进城农民工的就业状况并不令人乐观，具体表现在：第一，绝大多数进城农民工所从事的都是技能水平较低、城市居民不愿问津的“脏、苦、累、重、险”工作。调查表明，进城农民工的职业主要集中在个体工商业、商业服务业、建筑业、制造业等领域，城市中集贸市场的小商小贩，旅馆、餐饮业的服务人员，建筑工地的工人，生产车间的工人，绝大多数都是农民工。在某些城市，从事建筑、建材、纺织、服装、玩具、环卫等行业的职工已经基本由农民工组成。第二，进城农民工的工作不够稳定。数据显示，在被调查的农民工中，只有36.1%的人没有换过工作，34.1%的人没有换过打工地方；172%的人换过1种工作，14.7%的人换过1个地方；21%的人换过2种工作，18.5%的人换过2个地方；换过3种以上工作的人占13.2%，换过3个以上地方的达212%。［5］另据郑功成课题组调查，在被调查农民工中，尽管45%签订了书面劳动合同，但其中合同期限为1年的高达66.4%，合同期限为2年的为9%，期限为3年或以上的为9.8%，14.8%是以完成一定工作任务为限。［6］第三，劳动时间长，劳动报酬却较低。我国劳动法规定，劳动者每日工作时间不超过8小时，每周工作时间不超过40小时，每周至少休息1天。而调查显示，进城农民工中，平均每天劳动时间为8小时的仅占395%，9~10小时的占30.2%，11~12小时的占14%，12小时以上的占10%。他们中，每月休息时间在4天以下的占52.7%，22.6%的人则根本没有休息过1天。［6］进城农民工虽工作辛苦却收入不高。国务院研究室调查显示，2005年，农民工月工资主要集中在500元至800元之间。其中，月收入在300元以下的占358%，300至500元的占29.26%，500至800元的占39.26%，800元以上的占27.90%。［7］总之，绝大多数进城农民工在城市中的经济、社会地位比较低下，他们迫切希望能改变这一境况。

二、进城农民工人力资源开发工作的现状

进程农民工的工作、就业状况之所以呈现出上述种种特征，除了现行某些制度、政策不够合理等客观因素外，主观上主要在于进城农民工自身文化素质普遍较低，大多数人未接受过专业技术培训。调查表明，1996年以前我国进城农民工的受教育状况是：初中以下的占17.9%，初中程度的占57.7%，高中或中专程度的占22.7%，大专及以上者占1.7%。1996~1999年，该组指标分别为9.5%、51.1%、369%、2.5%。2000~2003年，又分别调整为86%、42.8%、44.1%和46%。［6］可见，尽管进城农民工的受教育程度在逐步提高，但整体素质不高的格局并未从根本上改变。根据教育部职业教育与成人教育司的统计，全国农村劳动力中接受过初级职业技术教育或培训的为3.4%，接受过中等职业教育的仅为0.13%，接受过短期培训的为20%,三者合计共为23.53%。其中，受过专业技能培训的仅占91%，未受过任何培训的却达76.47%。［8］随着市场经济的发展和产业结构的调整升级，城市对劳动力素质的要求越来越高。劳动和社会保障部2006年发布信息指出，2005年全国各地使用农民工的行业主要集中在机械电子、纺织服装、冶金加工、包装印刷等加工制造业，此外建筑施工、饮食服务、零售批发、仓储运输等行业也有一定需求。这些行业的企业对农民工的素质有明确要求：99%以上的岗位要求具有初中以上文化程度，其中30%以上岗位需要高中以上文化程度；60%的岗位需要达到初级工以上的水平，其中17%的岗位需要具备中级工的职业资格。可见，城市劳动力岗位要求与进城农民工已有素质之间存在着较大的差距，解决之道在于对进城农民工进行必要的人力资源培训开发。

党和政府高度重视农村富余劳动力转移问题，为切实提高农村转移进城人员的文化程度及就业能力制定出台了一系列的政策措施。2000年7月20日，劳动和社会保障部、国家发展计划委员会、农业部、科技部等7部委联合发布《关于进一步开展农村劳动力开发就业试点工作的通知》，提出要在一些有条件的地区深入开展农村劳动力开发就业试点工作，大力组织农村劳动力转移培训，为农村富余劳动力顺利转移创造条件。2002年，教育部决定大力加强中等职业学校面向农村进城务工人员开展职业教育与培训工作,要求各地教育部门和职业学校按照“实际、实用、实效”原则对农村进城务工人员进行职业技能教育和基础文化教育。2003年1月，国务院办公厅下发的《关于做好进城务工就业管理和服务工作的通知》，作出了做好农民工培训工作等方面的规定。同年10月2日，财政部、劳动和社会保障部、教育部、科技部、建设部、农业部联合颁布《2003~2010年全国农民工培训规划》，决定共同组织实施“农村劳动力转移培训阳光工程”，对已进入非农产业就业的2亿多农民工分期分批进行岗位培训，参加培训的农民工可获得补贴或奖励，农民工培训经费可列入用人单位成本，并将农民工培训列入各级政府考核内容。2006年3月27日，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》强调，解决农民工问题是建设中国特色社会主义的战略任务，并就农民工的就业、培训等问题作了具体部署。紧接着，《劳动和社会保障部关于贯彻落实〈国务院关于解决农民工问题的若干意见〉的实施意见》提出，劳动保障部门为解决农民工问题将重点采取6个方面的专项行动，其中之一是实施“农村劳动者技能就业计划”，即以农村新生劳动力、农村富余劳动力、已进城务工农村劳动者为主要对象，分别开展劳动预备制、劳务输出、农民工技能提升三类培训。在中央和地方各级政府的努力下，进城农民工的就业培训工作取得了相当成绩。2004~2006年“阳光工程”共培训农村劳动力880万人，转移就业760万人，转移就业率达到85%。［9］77其中，绝大部分人都成了进城务工者。国务院扶贫办从2004年开始实施“雨露计划”，使用专项财政资金，重点对贫困地区准备外出打工的农民工进行为期3个月到半年的职业预培训，每年培训100万人以上。劳动和社会保障部从2006年开始推行农村劳动力技能就业计划，平均每年对800万农村劳动者进行非农技能培训，到2010年共培训4000万人。经过培训，进城农民工基本上都掌握了一项专门技术，综合素质和适应城市生活的能力明显提高，从而为我国国民经济的可持续发展提供了有力的劳动力支撑。

与此同时，也应承认，目前我国在进城农民工的人力资源开发工作方面还存在着诸多不足。

第一，对进城农民工人力资源开发工作的态度各地政府冷热不一，往往是农民工流出地政府比较重视，而流入地政府表现消极。对流出地政府来说，对农民工进行职前培训，既有助于解决本地农村富余劳动力的就业问题，又能每年为本地赚回大笔务工收入，加快脱贫致富步伐。据有关部门调查统计，1990年我国农民人均纯收入中近21.1%来自农民工的收入，到1999年这一比例升至近30%，其中东部地区达46%，一些贫困地区农民人均纯收入的50%都来自外出打工收入。2002年，全国农民工外出务工总收入为5278亿元，其中约有3274亿元返回了农民工家乡。［10］144-145而对流入地政府来说，农民工流入除了有助于缓解某些行业、岗位劳动力短缺的困难外，更多带来的是诸如社会治安管理、农民工子女教育以及住房、医疗卫生等方面的新挑战，因而他们对进城农民工职业技能培训工作少有作为，将进城农民工排除在职工技能培训项目之外。此外，国家对农民工技能培训情况的考核也主要是向农民工流出地政府提出的，这就进一步加剧了流出地政府与流入地政府之间的工作不平衡性，也容易导致流出地组织的农民工技能培训与流入地实际岗位需求之间发生脱节。流出地培训大都涉及餐饮、家政、保安、汽车驾驶、计算机操作等方面，缺少针对性，“千军万马过独木桥”，结果造成人才供过于求，反而学而无用，严重挫伤农民工接受培训的积级性。

第二，资金投入不足，制约了进城农民工人力资源开发工作的深入全面展开。近年来，尽管中央和地方各级政府用于进城农民工职业技能培训的专项资金在逐年大幅度增加，但这些资金对已进城务工的1亿多农民工和每年新增加的约800万进城农民工而言实在是太少了。国务院6部委实施“阳光工程”的培训资金，2004年为2.5亿元,2005年为4亿元,2006年为6亿元,2007年为9亿元,加上各级地方政府的投入，2007年的培训总经费大概超过20亿元。［9］182国务院扶贫办实施的“雨露计划”2006年投入财政资金7亿元。［9］185劳动和社会保障部实施的“农村劳动力技能就业计划”，从2006年7月至2007年3月共投入资金21.4亿元,2007年中央财政为此安排资金约25亿元,地方各级财政也相应投入约25亿元。［9］191这每年近80亿元的培训资金即使全部用在每年新增的约800万进城农民工头上,也才人均1000多元，更何况输出农民工多的地方往往就是欠发达地区或经济发展落后地区，市、县级财政比较困难，无法严格按中央规定落实培训配套资金，结果必然造成进城农民工职业技能培训补助或奖励标准低下，直接抑制进城农民工参加培训的积极性。如政府对参加“阳光工程”培训的农民工人均补助标准，2004年为100元，2006年为173元，2007年约为231元。而据全国阳光工程办公室对餐饮、建筑等9个培训量大的专业的调查，人均培训成本为602元（不含生活费），政府财政补助只占培训支出总成本的38%。［9］79也就是说，农民工自己要负担绝大部分的培训费用，如果想参加技术含量较高的培训，则个人承担的费用更多。另一方面，培训经费的不足使地方政府组织进城农民工进行技能培训的规模受到严重限制。如河南省2003年有农村劳动力4695万人，其中1500万属剩余劳动力需要转移，但因受资金制约，2004年该省的“阳光工程”培训规模仅为20万人，2005年也只有30万人，占应培训人员的约1/50。［11］178中国农业大学人文与发展学院2007年在沈阳、郑州、杭州进行的调查则表明：44.8%的城市农民工从来没有接受过任何职业培训，55.2%的调查对象接受过免费的就业技能培训，但其中95.9%的人参加的都是企业提供的免费培训，只有4.1%的人参加过政府提供的培训项目。［11］280

第三，进城农民工人力资源开发工作各自为政，力量分散。目前，我国对进城农民工的职业技能培训工作可以说是五花八门，各显神通。在农民工流出地政府系统内，农业行政部门、劳动和社会保障行政部门、扶贫办三机构各有自己的培训项目，他们的培训一般依托乡镇职教中心、农广校等进行。在政府系统外，既有农民工用工企业组织的短期免费的岗前培训和安全生产培训，也有社会力量（如全国第一所专门面向女性农民工的公益性、非营利性培训学校——北京昌平农家女实用技能培训学校）组织的培训，此外还有少数农民工流入城市社区举办的培训，如河南省郑州市社区学习中心自2006年7月起组织外来务工人员等弱势群体进行劳动技能培训。多方参与进城农民工的人力资源开发工作，固然说明这一工作已引起社会各方面的关注和重视，但同时也存在着一个突出的问题：彼此之间往往是各干各的，缺乏应有的协调配合，未能形成一个各司其职、互为补充的有机体系，从而浪费了有限的资源，也制约着进城农民工人力资源开发机制整体作用的发挥。

第四，目前的进城农民工人力资源开发工作随意性较强，规范性不够，相关的长效管理机制严重缺失。进城农民工现象是中国社会发展及转型过程中出现的一种过渡现象，在今后一个相当长的历史时期内将继续存在（郑功成教授估计还会持续20年左右）。因此，要妥善解决该问题，不仅要按照城市化、工业化的思路来调整现有政策及法制，而且必须加强组织领导，制定综合规划。反观目前的进城农民工人力资源开发工作，尚停留在政策执行的层面，相关的法律制度体系几乎是一片空白，对农民工流出地政府、流入地政府、用工企业及单位、进城农民工自身在农民工人力资源开发中的责任、义务、权利，相关经费的筹措落实，培训机构的资格条件，培训如何与就业有效衔接等都没有明确具体的法律规定。2004年3月22日国务院出台政策规定：在农民工培训工作部际联席会议的统筹协调下，农业部、财政部、劳动和社会保障部、教育部、科技部、建设部成立“全国农村劳动力转移培训阳光工程指导小组”，负责对各地组织实施阳光工程进行业务指导；各地在党委、政府的统筹领导下，成立相应的办公室，牵头部门由地方政府确定。据此，截止2004年6月，各省已在省级农业行政部门建立起农村劳动力转移培训阳光工程办公室，但在直接实施该项工程的县、区政府中相应机构还没有完全建立起来，即使已成立了相关机构，也把该项工作看成是可有可无的权宜之计，既无周密规划，又无长远打算。

三、建立健全进城农民工人力资源开发的有效机制

为切实提高进城农民工的文化素质和职业技能，必须以各级政府为主导，努力建立健全进城农民工人力资源开发机制。具体而言，应着重做好以下几项工作。

第一，建立健全进城农民工人力资源开发的长效管理机制。《中国统计年鉴（2001）》显示，2000年我国12.65亿总人口中，城镇人口为4.58亿，占36%；乡村人口为8.07亿，占64%。在8亿多农村人口中，有农村劳动力4.98亿。而农业部等课题组的研究表明，根据我国目前的生产力水平，所需合理的农村劳动力在1.5亿左右。这就意味着，在4.98亿农村劳动力中有着近3.5亿的剩余劳动力。［10］127因此，劳动和社会保障部劳动科学研究所预测，2001~2010年间，我国农村人口向城镇转移的总规模达到年平均1493万~1662万人，最终在2010年达到1.6亿~1.8亿人；此后，转移速度有所放慢，但年平均转移量也要在1200~1300万人之间。［12］面对今后相当长一个时期内连绵不断的农民工进城务工热潮，各级政府应未雨绸缪，对进城农民工人力资源开发问题早作考虑，稳妥安排。首先，应调整完善现有的法制与政策体系，并制定颁布新的法规政策。逐步改革现行户籍制度，打破城乡二元管理体制，为农民工进城工作、生活扫清障碍。制定法律法规，明确农民工流出地政府、流入地政府、用人单位及进城农民工本人在该项工作中的责任、义务和权利，确保进城农民工人力资源开发工作有法可依，有规可循。其次，摆脱进城农民工人力资源开发工作多头管理的现状，实现统一归口管理。为避免政出多门导致有限的资源遭浪费，应改革目前的管理体制，建立由各级人力资源和社会保障行政部门牵头、其他相关行政部门密切配合的领导体制，以及统一领导、分工负责、相互协作、互相监督的工作推进机制。再次，对进城农民工人力资源开发项目实行公开招投标制度，对相关培训机构实行严格的准入制度和检查考核制度，确保培训质量，防止培训机构滥竽充数、坑蒙拐骗。

第二，农民工流出地政府、流入地政府、用人单位合理分工，形成相互协调配合的进城农民工人力资源开发工作机制。进城农民工的人力资源开发工作应以城市劳动力市场的需求为导向。为避免培训盲目性、增强有效性，可对农民工流出地政府、流入地政府、用人单位作如下大致分工：农民工流出地政府根据城市用工信息及农民工自身意愿等进行就业预培训，主要包括一般文化素质及基础技能培训，使进城农民工都能达到初中及以上文化程度，并掌握基本的计算机操作技能等。农民工流入地政府则应切实改变以往在进城农民工人力资源开发中少有作为的状况，把自己视为该项工作的责任主体，打破身份限制，将进城农民工纳入到城市下岗职工促进再就业培训体系中去，根据本地用工行业情况对进城农民工进行专项职业能力培训。用工单位则依据具体岗位要求对录用农民工进行技能提升培训。

第三，针对新一代进城农民工实际设计人力资源开发方案。郑功成教授等近年对深圳、北京、成都等地进行的大规模调查表明，目前农民工的平均年龄为28.6岁，其中30岁以下的农民工占66.7%，25岁以下的占到了45.5%。这意味着改革开放后出生的农民工已成为这一群体的主体。与年轻化相适应，农民工的文化程度也大幅度提升，高中及以上文化程度的农民工已占到40%，并呈快速上升态势。［2］430此外，与父辈不同，新一代农民工更向往城市生活，希望能找到一个不错的工作，将来在城市中成家立业，成为一个真正的城市居民。在此背景下，进城农民工人力资源开发工作应调整思路和对策。针对新一代进城农民工的特点，结合城市工厂企业大量缺乏中高级技工而城市居民大多不屑为的现状，采取措施着重对新一代进城农民工进行专业技能培训，同时依托职业院校组织他们业余接受中专或大专学历教育，以满足城市产业结构调整升级过程中对有一技之长的技术工人的迫切需求。

第四，着力提高进城农民工参加人力资源开发培训的积极性。首先，政府相关职能部门应充分利用各种媒体、手段、途径加大进城农民工人力资源开发信息的宣传力度，尤其要在进城农民工用工较集中的行业、单位及居住较集中的社区广为介绍，深入发动，使有关农民工技能培训对象、条件、招生办法、培训时间、培训内容及流程等信息家喻户晓，人人皆知。其次，政府应加大对进城农民工人力资源开发工作的财政扶持力度。在坚持政府、用人单位、农民工个人共同分担培训费用的前提下，把目前培训费用政府出小头、农民工个人出大头的局面转变为政府出大头、农民工个人出小头，切实减轻农民工的负担，并扩大培训覆盖面。再次，改变农民工培训与就业脱节的传统做法，坚持培训与就业相结合、以培训促就业的方针，紧密结合企业单位用工需要和城市劳动力市场的需求，为进城农民工提供有效的培训和就业服务。

第五，调动社会各方力量，采取各种形式推进进城农民工人力资源开发工作。目前，一些在华跨国企业、外国慈善团体、国内的非政府组织等都有兴趣资助或直接从事进城农民工的人力资源开发工作。对此，政府应适时制定相关法规政策予以积极扶持和规范引导。同时，政府及用工单位可依托乡镇职教中心、农广校、职工学校、职工俱乐部、社区学习中心、业余文化补习学校、职业院校等，为进城农民工提供丰富多彩的培训项目，供其选择，形成符合不同层次进城农民工需求的教育培训体系。在此过程中，应实行政府与培训相分离，政府自身不宜直接从事农民工的人力资源培训开发工作，而应走市场化的路子，以政府购买的形式鼓励社会组织从事该项工作。□

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