我国住房保障退出制度分析与改进

(四川大学建筑与环境学院，四川成都 610065)

0 引言

我国自20世纪80年代开始进行住房体制改革以来，商品住房价格单纯依靠市场调节，超过了部分民众承受能力，为此政府提供住房保障服务来解决低收入群体的住房问题。2011年，全国新增保障性住房1000万套。2012年，住建部公布全年全国计划新开工城镇保障性安居工程700万套以上，基本建成500万套［1］，一定程度上缓解了城镇低收入家庭住房困难的问题。

为保证保障性住房的分配公平，使政府的服务能够惠及所有人，仅靠公平的准入制度是不够的，还需要完善的保障性住房退出机制不断进行筛选和淘汰。

保障性住房退出制度是指满足保障条件的家庭或个人，在入住若干年后，经济等条件发生变化，不再具备享受保障性住房的条件时，能够顺利退出保障机制，享有其自己的住房。恰当的退出机制可以实现循环保障的功能，减轻新建保障住房的压力。因此构建合理的退出策略能促使我国保障性住房政策得到良性发展。

1 国内保障性住房退出政策现状

2007年发布的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》为住房保障性体系制定了政策依据，为地方政府实际工作提供了方向。随后住房和城乡建设部与民政部共同制定了《城市低收入家庭资格认定办法》，完善了《城镇最低收入家庭廉租房管理办法》《经济适用房管理方法》，为我国保障性住房的运作提供了具体的操作方法。但是在工作的实际推广中，尤其是在退出机制上，仍然存在界限模糊、需要商榷和探讨的地方。

部分地方城市在实施过程中已经认识到保障性住房退出机制的不完善带来的不利影响，已经根据本地实际情况编制了退出办法，具体规定如表1所示。

表1 各地对住房保障退出制度的相关规定

2 现有退出机制存在的缺陷

随着住房保障工作的推进，保障实行范围逐步扩大，现有退出制度通过一段时间的实际运行，逐渐暴露出一些问题来。

2.1 交易规则不够完善

限制规则出台的本意是通过合理的进入和退出方式能够维持现有保障性住房的存量的稳定。但从实际规则来看，相关政府规章没有对保障性住房的具体交易规则进行限制，也就意味了政策缺乏解决实际问题的可操作性。例如我国在《经济适用住房管理办法》中，没有明确对于五年后上市转让的风险或利益具体承担方式，也没有规定政府回购的具体方式和步骤［2］，导致实际操作性减弱，政府部门在执行时无据可循。

2.2 居住者状况难以监控

我国住房保障体系的建立初衷就是让低收入群体也能有所居，因此个人或家庭收入便决定其是否有资格享受相关保障。当前，我国并没有建立完整的个人收入衡量体系，主要依靠申请者自行申报，但不同部门之间的共享程度低，导致难以对家庭或者个人的整体收入进行全面监控。部分行业的个人或者家庭收入工资构成差异大，除了基础工资以外的其他收入难以纳入到统计中来，自然也使得对享受保障性住房政策的申请者的监控存在盲点。

2.3 退出机制不够合理

保障性住房作为一种准公共产品，但仍然存在具体的回购问题。保障性住房虽然有着明确的标准限制以及公益性质，但是它作为房产的一种，也是随着城市土地的稀缺而逐渐增值的。因此增值价值在政府以及购房户间如何分配便成了关键，回购中增值收益分配直接影响享受保障者退出的积极性。当前国家现有增值收益分配主要享受者为政府管理部门，较少考虑对住户的机会成本，显然不利于退出制度的发展。

2.4 惩罚措施力度不够

缺乏退出机制使得保障房的分配成为“一锤定音”的买卖，难以将利用漏洞进入到保障性住房体系中不符合要求的申请者剔除。各地的面对虚报或者瞒报家庭人口、收入、住房情况骗租的个人和家庭惩罚的力度不大，最严厉的惩罚措施仅仅是取消申请者资格或剥夺一段时间内的申请资格。此外，各地在保障性方面缺乏维持运转的保障措施，很多城市采取的累积租金优惠和部分得益上缴的方式，依靠此种方法维持保障机制的运转，如果出现申请者恶意拒绝缴纳，会使整个保障系统运行陷入僵局。而完善的退出制度不光能够剔除这类享受保障者，还能运用惩罚措施对其进行惩罚。

2.5 缺乏有效的激励

保障性住房解决了低收入家庭的燃眉之急，使得申请者有一个足够的空间容纳居住，缺乏相应的退出机制的激励作用也会造成一定消极后果。部分居住者长期享受保障，即使保障性住房在品质上和一般的商业住宅楼有差距，条件也并不优越，但是享受保障的个人或家庭安于现状，不愿意通过努力主动改善现有经济条件。

3 改进措施

国外对保障性住房的相关规定可以对我国未来的退出策略研究带来一些提示。新加坡制订了完整的转售政策，明确了退出机制。申请者退出保障体系时，要以原来的购楼价加装修成本出售给房屋发展局才能够出售，如果发现虚报情况，有关部门将对其处以高达5000新元的罚款或6个月的监禁，严重的将面临罚款和监禁双重处罚［3］。在英国，随着政府财政压力的增大和民间地产市场的呼吁，英国政府推动了“住房私有化改革”［4］，这种做法在给予被保障者很大帮助的同时，也为保障房的退出和转化提供了一条途径。此外我国香港地区，《公屋住户资助政策》对保障性住房有如下退出规定，公屋居住者居住满十年以上，居住者必须每两年申报一次家庭收入情况并接受查验，拒绝申报或不满足规定的居住者需要交纳双倍租金。

在保障性住房的正常循环中，退出制度是其中重要的一环。整个体系中的退出制度对于保障性住房的总量控制、循环供应方面都有重要的反馈作用，因此对于我国保障房体系退出制度的完善，可以根据保障性住房循环转化方式，从保障房供应后的监督以及退出后的流转等方面着手，综合考虑制定一个完善的保障房退出政策，如图1所示。

图1 保障性住房循环转化方式

3.1 完善限制规则，建立监测体系

完善的限制规则是保障退出制度顺利进行的前提，只有制定了强有效的法规和政策，才能使保障房退出制度具有稳定性和持续性。例如新加坡明确规定购买组屋后5年方可置换新组屋，且一个家庭只能置换一次［5］。完善限制规则的同时，更应逐步完善对交易规则本身的完善，对“进入”和“退出”的方式加以明确的规制。

建立高效的检测体系要注重银行、企业、政府部门之间合作以及信息共享，或成立专门的部门，对于享有保障性住房的家庭定期进行收入核查，督促不再属于保障范围内的家庭和个人购置商品房退出保障体系。

3.2 设定合理门槛，促进主动退出

随着工作时间的增加，个人或家庭的收入可能发生变化，设置合适的退出保障门槛是完善退出机制的一个重要步骤。过高的退出条件会使申请者享受住房保障时间过长，不利于整个保障体系的运行，增加了所需保障住房的数量，降低了保障的效率。而设置的退出条件过低，则会使保障缺乏稳定性，保障房居住者更替过于频繁。因此需要综合考虑社会经济水平和本地实际情况，制定一个合理的申请标准，使保障有效率，保障范围又要有一定广度。

保障性住房的建设应当限制建设标准。保障房的基本作用是满足城镇低收入个人和家庭的居住需求，合理的建设标准限制了保障房的大小、等级以及选址，使得保障房不仅能够满足基本居住需求，又能减小对收入较高的群体的吸引力，减少了投机获利的可能性。适当的保障房建设标准随着居住者的经济水平改善，能起到促进居住者主动退出保障体系的作用。

3.3 合理价格补偿，完备转化方式

保障性住房作为住宅的一种，也会出现价值变动。因此在保障退出政策的完善中也需要充分考虑其收益的增值以及分配问题。在保障房回购时，要合理考虑保障住房的增益，平衡处理受助家庭和政府之间的利益问题，在退出环节既要保障受助家庭的相关权利，适当照顾其利益，又要充分考虑政府在增值部分的分成，为保证顺利退出提供政策支持。

在保障住房履行完保障职能退出体系的过程中，英国的保障性住房混合产权制度值得参考。受助者在享受保障后，具有优先权利以优惠的价格购买当前所住的房屋。此种保障性住房退出方式在强化了保障政策的扶持力度的同时，也为保障性住房转化提供了一种新的途径，对于我国在住房保障体系成熟后的退出机制具有不错的参考价值。

4 结语

我国保障性住房事业现在正处于快速发展阶段，只有通过完善的制度，充分运用法律以及行政手段的强制力，才能引导、规范和完善我国的保障性住房体系。然而仅仅依靠新建和严格的准入制度是不够的。鉴于我国现在保障房供应严重不足的现状，更应当注重保障性住房体系退出机制的建立。只有建立完善的退出制度才能建立一个完整的保障性住房体系，才能充分发挥保障性住房的功能，推动住房保障制度的良性发展。

［1］住房和城乡建设部.1～4月全国开工建设城镇保障性安居工程228万套，基本建成150万套［EB/OL］.http://www.mohurd.gov.cn/zxydt/201205/t20120518_209944.html，2012.

［2］唐祥忠，陈燕如.经济适用住房退出机制的构建［J］.武汉理工大学学报，2009(31):480-482.

［3］林 宁.我国经济适用房退出机制研究［D］.南昌:江西财经大学，2010.

［4］卫 欣，刘碧寒.国外住房保障制度比较研究［J］.城市问题，2008(4):92-95.

［5］陈劲松.公共住房浪潮:国际模式与中国安居工程的对比研究［M］.北京:机械工业出版社，2005.