论我国环境政策有效执行的障碍及对策分析

周 爽

摘要：我国环境保护政策并不缺乏，但却长期不能被有效执行。这主要是因为我国当前政府的绩效评估体制不科学、环保部门的建设不完善、多元的政策参与主体和有效的政策激励机制缺乏。文章将从这些方面分析我国环境政策有效执行的障碍，并针对这些问题提出相应的解决对策。

关键词：环境政策;政策执行;绩效评估;环保部门;政策激励;公众参与

环境保护政策作为公共政策的一个重要方面，其执行的有效性关系到社会可持续发展及政府信誉和形象。近年来，国家出台大量环境保护法和相关配套措施，但政策执行的效果与政策制定的目标依然相差甚远。因此，探析我国环境政策有效执行的障碍与对策是十分必要的。

一、我国环境政策执行中出现的问题及原因分析：

我国环境政策执行中出现的问题主要包括以下几方面：

（一）环境立法存在的弊端

1.环境法缺乏具体可操作性。

我国环境法有些规定过于原则和粗略，可操作性不强。例如《环境保护法》第29条规定，“对造成环境严重污染的企事业单位，限期治理”，但对于何谓“造成环境严重污染”却没有做出进一步的规定，实践中难以把握。

2.对环境污染行为的处罚过轻，导致企业守法成本高。

我国环境保护的有关法律规定对环境污染的罚款数额太低，往往与企业造成的污染不成正比。处罚的收费标准规定仅仅略高于治理污染设施的运转费。加之随着物价、原材料价格的上涨，而处罚额度规定并未改变，导致多数企业守法成本过高，出现了企业宁愿缴排污费而不愿开动治污设施的畸形现象。

3.环境立法的指导思想依然停留在“污染—治理”上。

我国传统的“污染—治理”的环保立法观念远未达到市场经济体制和粗放型增长方式的层面上，达到优化产业结构，发展循环经济，可持续发展的高度。在这种立法的指导思想下，环境法律法规之间缺乏协调性，环境经济法律制度立法薄弱，环境法律整体功能的发挥受到制约。

（二）当前的绩效评估系统不科学

从现今我国公共部门的绩效评估来看，这在我国是个还是个新兴领域，尚处于起步阶段。又由于我国以经济建设为中心的基本路线和解决社会主要矛盾的迫切需求，导致我国当前公共部门的绩效评估以GDP的增长为导向，忽视环境保護等其它方面的因素。作为理性“经济人”的地方政府为取得政治上的晋升，在现有的绩效评估体系下必然把GDP作为硬指标，环境保护作为软指标，甚至出台地方保护政策阻挠环境执法，与污染企业联合起来应付上级检查。如此以来环境政策便无法有效执行。

（三）环境保护部门的组织机构存在问题，在实际执行中“徒有虚名”。

我国基层环保部门缺位的现象十分严重，三分之一的县无环保局，即使有环保部门的地方，环境保护部门的建设也存在一些问题。

1.缺乏独立性和自主活动能力。

理论上环境保护部门肩负着环境政策执行和监督的的责任，受上级环境保护部门的领导。但事实上，基层的环境保护部门的人、财、物均有当地人民政府管辖，没有独立发展所具备的基本条件，受地方保护主义的干扰十分严重，依附性强而自主活动的能力较差。

2.权责不统一，事实上的责大于权。

环境保护部门既要对工业企业进行监察，对本行政区域内生态环境和农村环境进行监察，还承担着每年多起污染事故与纠纷调查处理事故的重任，可谓责任重大。但与此相矛盾的是环境保护部门并没有被赋予与责任相当的权力，造成事实上的责大于权。环境保护部门在监督制造污染的企业时，既无权吊销其营业执照，也无权查封和扣押其生产设备、产品，更无权断水、断电。

3.资金、人才及相应的基础设施建设的配备不到位。

资金方面，不少地方财政由于经费紧张，对排污费的使用往往是只进不出，或进去容易出来难；人员方面，许多环保执行人员并没有较强的环保政策认知和执行能力，加之高等教育对相关专业人才的培养不足以及人员编制等方面的问题，造成环保部门人才缺乏；基础设施建设方面亦是如此，许多县级执法机构没有执法车辆和取证设备，监控手段受到限制。

（四）环境政策执行主体缺乏多元性

我国环境政策的执行主体单一，缺乏公众参与。发挥环境政策执行主体的多元性，扩大环境政策的公众参与可以给排污者施加一定的压力。同时，公民和环境非政府组织的参与活动会通过示范和学习效应，影响到更多的人参与到环境保护事业中来。许多发达国家对多元政策主体的作用发挥得比较好，但在中国的现状并不乐观。这首先表现在目前我国的环境政策执行主体仍然是政府，与第三部门等主体的合作不够；其次是公众意见得不到合理重视和合理听取；再次，政府与新闻媒体大多成对立立场，有些地方政府为了避免曝光而千方百计的阻止媒体获取资料及现场报道。

（五）缺乏有效的政策激励机制

一方面中央政府不能有效激励地方政府充分执行环境政策；另一方面地方政府不能有效激励企业投资环境保护。对于地方政府来说，环境政策的执行见效慢而耗费大，在当前以经济建设为中心的背景下，中央政府往往对地方经济的发展更为重视而忽视环境保护，地方政府着力环境保护缺乏动力；对于企业来说，环境是公共物品，是可以“搭便车”的，并且投资环境治理的设备需要很大的成本，作为市场经济的主体在没有足够的政策激励的条件下是不愿去做的。

二、对有效执行环境政策的对策探讨：

针对上述环境政策执行中出现的问题，应注意完善以下几个方面：

（一）健全完善环境保护政策

1.制定具体化、可操作性强的环境保护法。

制定可操作性强的环境法律法规。对于其中涉及操作的一些概念、范围、术语作出必要的解释和限制性规定，减小如排污许可证制度等的适用范围的弹性，严格界定污染排放标准、把管理和监督制度作为法律明文规定而非配套措施颁布，避免地方政府执行中的政策变通。

2.适当加强对环境污染行为的处罚。

加大对环境污染的处罚规定，对环境违法企业一律按照法律规定罚款额度的高限严厉处罚，同时对企业加倍征收排污费；如果企业治污设施不达标或不运行，就执行“按日计罚”的处罚机制。偷排了多少天就罚多少天的钱。不能像环保部门只能对违法企业一段时期内的同一违法行为处罚一次。

3.转变环境立法的指导思想 。

我国的环境立法的指导思想不能再以“污染——防治”为主，笔者认为要改善环境污染状况，实现可持续发展就应当转变为“积极预防”为主的指导思想，从单纯的保护和改善生活环境和生态环境，转变为以人为中心的自然—社会—经济复合系统的协调发展基础上循环经济活动模式。

（二）完善当前的绩效评估机制

1.改革当前以经济GDP为主的政绩评价机制。

引入绿色GDP概念，将一系列环保指标纳入干部政绩考核体系。例如公众对环境质量的评价、空气和饮用水质量的变化、森林覆盖增长率等，并建立完善的信息系统，进行及时的信息收集和分析，以便在衡量经济发展的时候能够计算环境和生态成本，反映发展的真实水平。

2.实行环境责任追究制。

将环境政策执行年终考核与执法成果结合并予以公示，将执法区域落实到具体负责人也予以公示，建立完善领导干部的绿色境成本从经济增长的数值中扣除。实行主要领导干部离任环境保护审计制度。

3.引入绿色绩效评估体制中的公民参与机制。

在政府的环境治理方面，由公民协助和监督政府机构对他们的开支、行动和承诺负责。以“人民满意不满意，人民答应不答应，人民赞成不赞成”作为最高准则。由公民选择、界定应评估的对象，使绩效评估得到公民的理解和支持。

（三）加强环境保护部门的建设

1.增强地方环境保护部门执法活动的独立性。

改变以块领导模式，形成地方各级环保部门以条领导为主，成为直属国家的能独立行使环境监督权的行政执法监督机构，独立依法行使职权。笔者认为环境执法中所需的经费可考虑由中央直接拨款，财权由中央掌握，从而改变其对地方政府的依附，但与此同时实行责任追究制保证经费“落到实处”。

2.赋予环境保护部门必要的行政强制手段，加大环境保护部门环境政策的执法力度。

对目前的环保法律、法规加以修改，扩大环境保护行政执法的權限，增强环境保护行政执法的强制手段，赋予其一定的强制执行权。如查封、扣押、没收，落实对违法排污企业“停产整顿”和出现严重违法行为的地方政府“停批停建项目”权等。做到权力和责任相统一。

（四）建立环境政策执行上的合作网络关系

1.拓宽公民参与途径，发挥非政府组织的作用。

在扩展公民的环境政策参与方面可考虑构建环境政策执行的听证制度、电视电话会议和电子行政等制度，充分保障公民意愿的表达。细化并公示确定公众范围的规则及确定的公众范围，做出不干涉书面承诺，确保公众意见的真实性；加强环境政策宣传，提高公民对环境保护重要性及环境政策的认知，并鼓励公民对制造污染的企业予以举报，对政府的环境政策执行情况予以监督。另外，还应充分重视发挥环境非政府组织的作用。

2.化敌为友，改变政府与新闻媒体的对立状态。

新闻媒体不仅可以帮助监督政府的环境政策执行情况，还可以帮助政府宣传环境政策，增强公民的环保意识.政府应正确看待新闻媒体的角色和作用，化敌为友建立互相配合、有效监督的新型关系。加强对媒体环保宣传的激励，如可考虑对宣传环境政策有力和揭发环境污染企业有功的媒体给予资金上的支持；另外，还可运用评选十大环保新闻等激励手段，通过给予相应的表彰，提高媒体的知名度，引导媒体开展环境保护宣传工作。

（五）建立政策激励机制

1.中央政府对地方政府环境保护的政策激励。

首先，对因环境保护作出的牺牲予以补偿，比如如地方政府确实是因坚决执行环境政策而导致财政收入相对较低的，中央政府不应对其施加压力，相反还应对其保护环境过程中的人力、财力等予以补偿鼓励其大力创新发展循环经济，实现可持续发展；其次，对较好执行环境政策的地方政府给予公开表彰。

2.地方政府对企业环境保护的政策激励。

首先，利用税收杠杆的调节，对积极投资环境治理的企业给予税收优惠的政策；其次，增加环境保护在企业评优评先中的比重。对环保工作出色、综合利用废弃物进行生产的企业进行奖励；对环保工作较差、没有达到环保既定目标的单位进行严厉惩罚；对污染环境的企业在评优评先中实行一票否决制。

参考文献：

[1]王金南等.中国环境政策改革与创新[M].中国环境科学出版社，2008.

（作者简介：周爽（1988.6-）, 女, 湖北人, 硕士在读, 华中师范大学, 研究方向：行政管理 二级学科：地方政府学。）