推动新城建设“产城融合”

□ 文/张娜

作为国际性大都市的上海，城市发展道路颇具曲折和复杂性，依次经历了卫星城、反卫星城、集中型大城市、多中心城镇体系结构。早在1957年，上海就开始建设卫星城，如在宝山区建立宝钢、金山区建立金山石化，这类卫星城均为产业先行，城市配套主要是为职工生活服务，新城发展模式较多表现为工业带动；20世纪90年代中期，上海提出“三个集中”，即“人口向城镇集中、产业向园区集中、土地向规模经营集中”，开启了郊区新城“产城融合”的第一步；2000年以后，郊区新城已经成为疏解中心城区人口和吸引大量外来人口的主要地区，特别在2005年以后，松江新城、临港新城、嘉定新城发展迅速，很多边缘城镇依托轨道交通延伸，城镇建设用地大量增加，但是其中绝大比重是用于房地产开发的居住用地，以房地产开发推动城市化进程成为这一时期新城建设的主要特征。

图/金川

进入“十二五”时期，上海市政府提出“进一步把建设重心向郊区转移，加大力度推进城乡一体化发展”，建立包括嘉定、松江、临港在内的7个新城，新一轮新城建设更新了以往的建设模式，更加注重新城的功能完善、产业融合、用地集约、生态良好等方面。以松江新城、嘉定新城为例，松江新城面积由60平方公里扩大到160平方公里，将东西两侧占地60平方公里的松江工业园区、出口加工区纳入新城，同时结合沪杭高铁综合枢纽建设，增加了两个集总部经济、软件外包、商务服务、综合配套为一体的高端综合性商务区，完善了松江新城的服务配套，提升了产业能级，体现了其作为上海大都市重要节点城市的定位；嘉定新城是由嘉定新城主城区、安亭辅城和南翔辅城组成的组合城市，嘉定具有科技城背景，其中的安亭组团以上海国际汽车城闻名，汽车产业基地建设取得实效，目前嘉定新城着力发展以汽车产业和高科技产业为依托的生产性服务业，有意识地培养与城市相融合的现代服务业，吸引企业研发中心、运营总部，体现了嘉定新城的比较优势，避免与其他新城“同质竞争”。

针对浙江着力打造杭州、宁波、温州、金华-义乌四大都市区，借鉴上海大都市新城建设的经验教训，浙江大城市的新城建设应警惕“空城化”迹象，注重新城与老城区、新城与产业集聚区（开发区）的功能联系，走“产城融合”的发展道路。一是要从大都市区层面制定新城规划，如杭州、宁波、温州等中心城市的新城建设，要从服务长三角、服务中心城市的角度统筹各新城的功能定位，分层分类制定新城发展方向，实现统筹发展、功能互补；二是提升新城内产业集聚区、开发区、工业功能区的服务功能，积极发展商务、商贸等生产性和生活性服务业，完善教育、医疗、文化娱乐等公共服务设施配套，针对新开发地区，要兼顾产业区、商业区、居住区的合理配比，优化新城用地布局，真正发挥新城疏解中心城人口、产业的作用；三是严格新城用地出让计划，按照“分步实施、滚动开发”原则，明确近中远期商住用地、工业用地出让占出让总用地的比例，防止出现“过度房地产化”、“全盘工业化”，保证新城可持续发展；四是集约用地，以集约利用为原则，制定新城土地开发计划，切实根据项目实施需求审批用地，针对新城原有区块，探索工业用地“退二进三”的途径，积极引导企业参与，保留与搬迁相结合，为新城发展创造更多空间；五是完善新城城市管理职能，明确各园区主体，把经济建设、社会管理的各项工作落实在具体职能单位上，以促进实体经济、协调人口产业生态发展为理念，制订好招商引资、项目推进、平台建设与园区改造等行动计划。