与时俱进确立新时期土地制度改革重点

□文/顾益康 汪彩琼

(作者：顾益康，浙江大学中国农村发展研究院教授；汪彩琼供职于浙江省农业厅机关服务中心)

土地制度是农业和农村最基本的制度，深化土地制度改革也是统筹城乡综合配套改革中最为重要的改革之一。在统筹城乡发展的新时期，浙江各地在土地制度改革上开展了积极探索，取得了一些新的突破。本文在总结浙江土地制度改革的前沿探索实践经验的基础上，对深化下一阶段浙江土地制度改革提出新的思考。

统筹城乡下的土地制度改革实践

进入新世纪以来，浙江各地按照统筹城乡发展、建设社会主义新农村的新要求，积极开展了土地制度改革的实践探索，创造了一些好的做法和经验。主要有以下五方面的探索：

顺应现代农业发展需要，推进农地流转的改革。浙江把加快建立土地流转制度，促进农业规模经营作为加速现代农业建设的重大改革举措，目前全省农地流转率达到了35%左右，有些经济发达县达到了50%以上。各地在农地流转方面的改革主要是“四个坚持”，即：坚持以制度稳定促土地流转、坚持明确土地流转不影响原土地承包户的土地征用利益、坚持以政策优惠促土地流转、坚持以方式创新促土地流转。各地政府积极引导支持农民采取土地转包以及土地长期租赁、转让、互换、土地股份合作制等形式，已建立了土地股份合作社217个。首批12家由农户以土地承包经营权作价出资设立的新型农民专业合作社正式领到了工商营业执照，标志着今后浙江农民手中的土地经营权可以物权化、股权化，而经营权本身及土地的用途却不会发生改变。

图/金川

顺应新型工业化、新型城市化建设的要求，推进征地制度的改革。浙江及时改革征地制度，完善征地补偿机制，率先实行按区片综合价和同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，同时解决好被征地农民就业、住房、社会保障。在全国率先实行了被征地农民基本生活保障制度和给予集体经济组织非农建设留用地的政策，集体经济组织可以得到占被征地总面积10%左右的非农建设用地用于集体发展物业经济、标准厂房和农民就业安置，也可以通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。同时，各地政府也推出了节约、集约利用非农建设用地的改革举措，提出“以亩产论英雄”，努力提高非农建设用地的经济效益和社会效益。

顺应社会主义新农村建设的要求，推进农村集体非农建设用地和宅基地制度的改革。把农村新社区作为城乡发展一体化的重要节点，把村庄整治改造和中心村新社区建设作为提升新农村建设水平的重要举措，把搞活农村集体土地使用制度作为发展壮大集体经济的重要手段，把宅基地的跨村置换作为引导农民住房集中建设的政策措施。全省各地积极探索集体土地和农房抵押贷款制度，宁波江北区率先出台《宁波市江北区集体土地住房（抵押）流转处置试行办法》，解决了农民和农业贷款难问题。

顺应县域城市化发展要求，推进城乡建设用地增减挂钩的改革。按照加快推进县域城市化和发展县城与中心镇的要求，在县域范围内实行城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策，通过农村土地整理、村庄整理、宅基地整理等土地整治的措施，把整理后节约出来的农村非农建设用地有偿转为县城和小城镇发展的建设用地，把建设用地的增值主要用于进城农民的住房安置和新农村新社区建设。把农民市民化与农村建设用地的城镇化紧密结合起来，把宅基地的异地置换和有偿使用作为农民工进城安居乐业的重要改革举措，使有条件的农民把农村住宅置换为城镇住房。

充分认识深化土地制度改革的紧迫性

当前，浙江省正处于“城乡融合发展新阶段”，深化城乡综合配套改革已成为推进城乡一体化进程的最重要的动力源。综合分析城乡综合配套的各项改革，城乡统筹的土地制度改革在综合改革中处于基础性的重要地位，必须以高度的改革自觉性又好又快地深化土地制度改革。

——要加深对加快土地制度改革必要性的认识。把深化土地改革作为实现“三化同步”推进的必不可少的改革举措；其次，把深化土地制度改革与开拓农民增收致富的新门路，提高农民收入紧密结合起来，使土地增值成为广大农民财产性收入的重要来源；再次，进一步深化农地流转制度的改革，加快农地向现代农业经营主体的集中，促进农地走上集约节约利用、可持续利用之路；最后，要让土地成为农民共享工业化、城市化成果的最重要的资源载体，让土地资源成为农民转产转业、创业致富和农民市民化的重要资本和保障。

——要以十七届三中全会精神指导土地制度改革。根据三中全会精神，浙江省在深化土地制度改革中，要把握好五个要点：首先，要完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。按照依法自愿有偿原则，完善农地承包制度；其次，要完善农村宅基地制度，依法保障农户宅基地用益物权；再次，要改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，完善征地补偿机制；第四，要在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益；最后，要逐步建立城乡统一的建设用地市场。

——要把深化土地制度改革作为城乡综合配套改革的核心内容。城乡二元的土地制度是城乡二元结构中影响“三农”发展和农民权益最严重的不合理制度。农民集体所有的农村土地与国有的城镇土地存在的城乡二元的不平等的巨大差异，农民集体所有的农村建设用地不能进入一级土地市场；作为农业用地的农户承包地缺乏用益物权，不能抵押；对农户宅基地不能跨区域异地置换，宅基地上农民住房不能抵押、入市交易；不分公益性和经营性用地的强制性征地制度以及过低的征地补偿标准。这些问题都阻碍了城乡之间土地资源的优化配置，也严重剥夺了农民的土地财产权益，使得广大农民难以分享工业化、城镇化带来的土地增值红利。

新时期土地制度改革的深化

把深化农地制度改革作为加快现代农业建设的重要改革举措。要顺应浙江以“农业两区建设”和现代农业经营主体培育来加快现代农业建设的新的战略思路，积极有序地深化土地流转制度的改革。要明确土地承包经营权是农民的用益物权，开展农村土地产权确权登记领证工作，建立流转机制，允许承包地有偿流转，赋予土地承包经营权的抵押权能。允许长期或永久租赁土地，从而保障受让方的专业大户、家庭农场、农业企业获得长期稳定的经营权，促进他们经营现代农业的长期投资建设。

把深化征地制度改革作为保护农民土地权益，增强以工促农、以城带乡能力，让农民共享工业化、城市化的土地增值的重大制度创新。在这项改革中，关键是要严格界定公益性和经营性建设用地，缩小征地范围、完善征地补偿机制、缩小农民征地补偿所得与政府土地出让收入的剪刀差，逐步建立征地补偿安置的长效机制。要建立“人地联动农转非”机制及被征地的农民应该同步实现“农转非”，实现就业非农化和户籍市民化

把集体建设用地改革作为实现农民集体土地与国有土地“同地同权”，让农民共享非农建设用地增值收益的重要抓手。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益改变现行农村非农建设用地进入市场的规则，逐步建立城乡统一的建设用地市场。在城镇建设规划区以外的非公益性项目用地，可以不用先征地变成国有，而是直接以集体土地的名义进入市场。允许和鼓励集体建设用地建设租赁房，在政府的统一规划下，由村集体组织自建、自管，由市场调节房租价格，收益归村集体所有，由村集体组织划分成股份分配给农民以增加农民收入。

把农村宅基地改革和农房制度改革作为加快农民市民化和新农村新社区建设的重要保障措施。要整体推进农村宅基地使用制度改革和农村住房制度的改革，建立农村宅基地跨村跨区域异地置换机制。要探索跨区域到城镇就业的农民工和家属带宅基地指标到就业城镇安居落户，把宅基地指标作为落户地的城镇建设用地指标。同时，落户地的政府要给予农民工家庭以同城市民享受保障房的待遇，并且应该实行农民住房的商品化，允许农民住房上市交易，让其所得成为农民进城创业就业的资本金。

把建立健全城乡建设用地增减挂钩机制的改革作为推进城镇化和土地集约利用的创新举措。规范有序地推进农村土地综合治理、村庄整治和城乡建设用地增减挂钩的试点，促进城乡建设用地的节约、集约利用，从而保证新城镇和中心村新社区点建设的需要，增进农民的土地权益。