坚持房地产市场调控 落实房地产用地管理——访国土资源部土地利用管理司副司长窦敬丽

○ 本刊记者 凤鸣

2011年，国土资源部认真贯彻落实《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》精神，城市住房用地管理和调控工作取得明显成效，住房用地供应稳中有升，结构持续优化，保障房用地应保尽保，促进了房地产市场平稳健康发展。去年一年国土资源部在房地产用地管理和调控上做了哪些工作以及今年的工作安排是什么？带着这些问题，本刊记者访问了国土资源部土地利用管理司副司长窦敬丽，请窦司长为我们解答这些问题。

本刊记者：请您为大家介绍一下2011年国土资源部在房地产用地管理和调控方面的工作情况。

窦敬丽：2011年年初，《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》提出了“严格住房用地供应管理”等一系列要求，国土资源部立即下发《关于切实做好2011年城市住房用地管理和调控重点工作的通知》，就“稳供应、保民生”、“控价格、防‘地王’”、“严监管、促开发”等方面，部署全系统贯彻落实。各级国土资源主管部门积极工作，稳步推进，共同努力，全面完成了国务院部署的房地产用地供应和调控任务，促进了房地产市场的平稳健康发展。

计划编制和实施保证了国务院住房用地供应要求的全面落实，计划编制总量和实际落实用地量均创历史新高，用地结构进一步优化。2011年，各地编制住房用地计划21.80万公顷，是2010年计划（18.47万公顷）的1.2倍。截至2011年12月31日，全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团落实住房用地计划13.59万公顷，同比增加7.6%，住房用地总量的增加为住房市场的平稳健康发展奠定了基础。其中，商品住房用地计划落实10.5万公顷，超过前2年年均实际供应量（8.17万公顷）28.5%，落实了国务院2011年“商品住房用地供应计划原则上不得低于前2年年均实际供应量”的要求。上海、天津、福建、云南、贵州、广西等省（区、市）住房用地计划落实率均超过90%。全国保障性住房、棚户区改造住房和中小套型普通商品房“三类”住房用地实际落实10.88万公顷，占全年住房用地实际落实总量的80.04%，完成了“三类住房用地不低于70%”的要求。

1000万套保障性安居工程用地应保尽保，提前两月完成供地。2011年是落实中央关于加快保障性安居工程建设、确保住房困难群众住有所居重大部署的开局之年,国土资源系统把完成中央下达的1000万套保障性安居工程用地任务作为重中之重。国土资源部指导各地从建立健全责任制、编制实施供地计划、完善用地政策、单列计划指标、加快用地审批、实施月度调度和实地检查督导等方面，开展了大量工作。2011年初，本着“优先供应、留有余地”的原则，安排用地计划7.74万公顷，1000万套保障性安居工程任务下达分解后,各地测算用地需求约4.18万公顷，2011年10月各地已落实用地4.26万公顷，截至2011年12月31日，共落实用地4.81万公顷，同比增加46.2%，全面保障了1000万套保障性安居工程用地需求。保障性住房用地结构进一步优化，与2010年相比，2011年落实公租房和限价商品房用地大幅增长。公共租赁住房用地占保障性安居工程用地总量的9.4%，是2010年的23.7倍；限价商品房用地占保障性安居工程用地总量的7.9%，是2010年的2.6倍。

及时发现和处理商品住房用地违规出让行为

为促进土地市场平稳运行，各级国土资源主管部门还从坚持和完善招拍挂制度、进一步规范地方出让行为、加强监测监管防范异常交易扰乱市场、加强闲置土地处置等方面，开展了大量工作。2011年，在总结各地实践经验基础上，下发了《关于坚持和完善土地招标拍卖挂牌出让制度的意见》，大力推行“限房价、竞地价”等普通商品住房用地供应新方式；建立了房地产用地出让公告审核机制，及时发现和处理商品住房用地违规出让行为；严格落实异常交易地块上报制度，将监测范围扩大到全国所有城市，对“土地出让中连续出现楼面地价超过同类地块历史最高价”等情况密切关注；加大日常监管工作力度，促进已供土地的开发建设，部署运用土地市场动态监测监管系统，将监管工作日常化、常态化；积极开展闲置土地处置工作，逐宗核实各地上报闲置住房用地，公告因企业原因造成且未处置的闲置土地，及时通报房地产用地供后开发利用监管情况。

总体看，2011年住房用地市场运行保持了较为平稳的状况，一方面，保障性安居工程用地大幅增加，有力保障了1000万套建设任务的顺利落地；另一方面，商品住房用地落实仍创新高，为配合落实中央调控目标，加快形成住房有效供应、促进房价合理回归作出了贡献。在一系列调控政策措施作用下，土地市场量价趋稳。截至2011年12月底，全国未竣工房地产项目用地约为前三年房地产用地平均供应量的3.4倍，未竣工土地总体能够满足持续开发需要。市场上地价涨幅回落，土地市场趋于理性。2011年第4季度，全国主要监测城市各用途平均地价增速持续放缓，商服、住宅、工业地价环比增速连续三个季度回调，同比增速连续两个季度回调。第4季度，住宅平均地价环比增幅已跌落至0，环比负增长的城市由上一季度的12个增加到37个。

本刊记者：中央经济工作会议为今年的房地产调控定下了主基调，国土资源部在相关领域的工作安排有哪些？

窦敬丽：2012年，各级国土资源主管部门将认真贯彻落实中央经济工作会议、全国住房保障工作座谈会议和全国国土资源工作会议精神，坚持房地产市场调控政策不动摇，按照国土资源部重点工作安排，切实做好2012年房地产用地管理和调控工作。今年工作的基本要求和重点任务是：坚持房地产调控政策方向不改变、态度不动摇、力度不放松，以保障并合理供应住房用地和促进房地产市场持续健康发展为根本出发点，继续严格落实中央各项调控政策措施，加大监管和调控力度，巩固已有调控成果，促进房价合理回归；继续以保障性安居工程用地落实为重点做好住房用地供应工作，努力保持土地市场平稳运行，避免土地供应总量、结构和价格大起大落，合理引导市场预期；继续以促进形成住房有效供应为重点做好已供住房用地的监管工作，加强住房宗地供应和开发利用的动态监测监管，严格督促按合同约定条件建设和开竣工，及时发现处置闲置土地，坚决打击违法转让土地行为。2月15日，《关于做好2012年房地产用地管理和调控重点工作的通知》已经下发。今年将主要做好以下几项工作：

一是全力抓好住房用地供应，切实惠及民生。要求各地抓好住房用地供应计划编制公布实施工作，认真总结前两年工作，从实际出发，实事求是，全面分析存量可供土地情况、已供住房用地开发利用情况，充分考虑征迁难度加大等困难，科学合理地编制2012年住房用地供应计划。计划总量原则上应不低于过去5年年均实际供应量，其中保障性住房、棚户区改造住房和中小套型普通商品住房用地不低于总量的70%。同时，做好应对市场形势变化的用地安排预案，做好住房用地供应计划评估调整工作。大力抓好供应计划实施工作，切实把握好供地时序和节奏，努力保持平稳。

严厉打击违法违规，强化住房用地的供后监管

二是继续应保尽保保障性安居工程用地。今年继续对保障性安居工程建设用地实行计划指标单列。国务院批准用地城市经国土部审查通过的保障性安居工程用地，由国土部安排计划指标，其他城市由省安排计划指标。特事特办，加快用地审批进度，国务院批准用地城市按部规定要求，对保障性住房用地单独组卷，先行申报，其他市、县由各省级国土资源主管部门组织专项报批，计划单列，审批结果于3月底前上传报部。继续对落实国家保障性安居工程建设用地情况实行目标责任考核。国土部将视各地工作进展情况，不定期开展督促检查，并从三季度起对用地落实情况实行月调度，对落实不力的将予以公开通报。

三是严厉打击违法违规，强化住房用地的供后监管。加强对市县出让公告的审查，对一年内连续出现两次及以上违规出让的市县，要在全省公开通报，严肃批评。对违法违规出让土地的行为，要依法依规严肃查处。严格落实开竣工申报制度。今年上半年，各省级国土资源主管部门负责，建立住房用地供后巡查监管制度，切实解决好已供土地开发利用中闲置土地、违法转让、擅自改变用途性质、违反合同条款建房等问题的及时发现、及时处置。严肃查处改变保障性安居工程土地用途、改变容积率、违反单套建筑面积标准等问题。部将在今年7月下旬抽查部分省（区、市）开展土地利用巡查督办工作情况。

四是促进已供住房用地开发建设，尽快形成住房有效供应。抓紧开展未竣工住房用地的清查，以监测监管系统中未竣工的项目为基础，进行全面清理和核实，并于3月底前在监测监管系统中更新有关信息。对已竣工但未在系统中录入的，及时更新竣工信息；对未按期开工的，及时调查认定；对构成闲置的，及时在国土资源部门户网站上公开，依法严肃查处并按部要求暂停相关单位参加新的项目竞买资格直至处置完毕；对未按要求在监测监管系统中录入出让合同或划拨决定书的，要及时补录并加强监管。国土部将按季度进行通报，并开展专项督办。

五是坚持制度创新，持续推进完善相关工作。继续严格按照有关限定条件，规范开展利用农村集体建设用地进行租赁住房建设的试点。继续坚持并严格实施招拍挂制度。为促进房价合理回归，在房价高的城市，促进适度多采用限房价、竞地价等供地政策，继续鼓励多配建保障性安居房，合理增加普通商品住房用地，严格控制高档住宅用地，不得以任何形式安排别墅类用地。

六是加强市场监测分析工作。做好土地市场动态监测监管和城市地价动态监测工作，完善异常交易情况备案制度，自今年起，除招拍挂出让中溢价率超过50%、成交总价或单价创历史新高的房地产用地外，流标、流拍的也要通过土地市场动态监测与监管系统及时上报。及时披露土地供应总量、结构和价格变化等信息，积极引导舆论，巩固已有的调控成果。密切关注市场变化情况，做好政策储备和预评估。

今年是进一步贯彻落实中央调控政策，促进住房价格合理回归的关键年，各级国土资源主管部门将坚定不移地按照中央决策和部的工作要求，加强组织协调，努力克服困难，确保做好以保障性安居工程为重点的城乡住房供地和监管工作，以优异的工作实绩，迎接党的十八大召开。

本刊记者：2011年的我国的保障性安居工程完成数量创历史之最，用地计划也完成得比较好，今年国土资源部在这方面会有哪些工作安排？

窦敬丽：2011年我们坚持保障性安居工程用地应保尽保原则，采取了一系列积极的措施，提前两个月完成了供地任务，取得了好的效果，为落实中央的保障性安居工程任务做出了贡献。

2012年我们对保障性安居工程总的来说是四个“继续”：一是继续坚持保障性安居工程用地应保尽保的原则，二是继续实行保障性安居工程用地计划指标单列，三是继续对保障性安居用地特事特办，加快审批，四是继续对保障性安居工程用地的落实实行目标责任考核。这些措施在2011年收到了好的效果，2012年我们按照中央保障性安居工程建设任务的要求，继续做好相关的工作。目前要求各地按照中央住房保障工作座谈会的要求，积极主动地与规划和建设部门协调，根据分解下达到各地的任务，科学合理地预测用地需求量，和相关部门共同做好用地安排，并要求落实到项目，落实到宗地，确保今年保障性安居工程的顺利完成。

本刊记者：去年的保障性安居工程用地实现了应保尽保，引起了很好的反响，今年和去年相比有什么新突破？

窦敬丽： 2011年的工作应该说我们是及早安排、及早部署，工作的完成效果也非常明显。今年我们总结好的做法，也是及早安排部署，2月15日下发了《关于做好2012年房地产用地管理和调控重点工作的通知》，指导各地及早落实相关工作。

今年房地产用地管理和调控政策新的变化总的概括来说有四个“更加”，一是目标更加明确，就是坚决贯彻落实中央房地产调控政策不动摇，促进房价合理回归，促进房地产市场和土地市场健康发展。二是态度更加坚决，就是保障性安居工程用地坚决应保尽保，违法违规用地坚决打击。三是重点更加突出，就是一方面抓好以保障性安居工程为主的住房用地供应，一方面抓好已供土地的开发利用建设，促使及早形成供房用地有效供应。四是措施更加具体。比如保障性安居工程计划指标单列的问题，加快审批的问题，今年部里不仅提出了工作标准的要求，也做出了时限的要求，并且也责任到人，同时住房供应计划的编制发布也有明确的要求，所以这些工作的措施更具有可操作性，更加具体。

本刊记者：据了解，去年国土资源部的住房用地落实率没有达到七成，请您介绍一下原因。

窦敬丽：我们每年公布供地计划落实情况的时候，大家都关注我们的完成率。对今年的计划落实我想说的是：看供地计划的完成率，更要看实际的供地量，今年的住房用地供应仍创历史新高。当初制定住房供地计划，目的是为了引导市场预期，公开相关工作，接受社会监督。两年下来，住房供地计划的引导作用明显，供地总量持续增长，供地结构更加优化。住房用地计划是一个指导性的计划，今年虽完成了63.2%，但是今年住房用地供应总量同比增加7.6%，仍然是历史上的新高。

供地计划落实率不高的主要原因，一是供地计划编制过大，对市场的预测研判还有不科学、不合理的情况。在保障性安居工程用地方面，大家知道我们提出了应保尽保的原则，1000套保障性安居工程用地测算实际需求是4.18万公顷，但是各地为了能应保尽保，本着优先供应，留有余地的原则，大家计划安排了7.7万公顷。最后落实4.8万公顷，虽超额完成了中央保障性安居工程用地任务，但与7.7万公顷的计划相比，落实率却不高。同时也不排除有的地方也存在一种心理，就是多安排用地计划可以多争取到用地指标，这种情况也在个别地方存在。

第二个主要的原因，就是商品住房用地的供应受市场需求的影响，保障性住房用地是划拨，商品住房用地是通过市场来出让的。去年下半年以来土地市场出现了流标流拍的现象，企业用地需求降低，势必影响到土地的供应，也势必影响到最终计划的落实。

再有一个原因，就是《国有土地上房屋征收和拆迁补偿条例》颁布实施以后，对国有土地使用权的收回，以及集体土地的征收也有一定的影响，工作进程缓慢，也影响了供地计划的落实。今年住房用地落实13.59万公顷，是历年来最高。目前市场上已供的存量土地充足，能够满足后续开发建设的需要。近几年国土系统贯彻落实中央房地产调控政策，加大了住房用地的供应，2009、2010、2011年房地产用地供应年均在15万公顷左右，这些土地的开发建设的周期一般是三年，目前尚在正常的开发建设周期内，这些已供的存量土地，能够满足后面住房用地的开发建设需要，为后续的房地产调控起积极的作用。