大部制并非万能

陈天祥

大部制并非万能

陈天祥

近年来，政府的大部制改革一直是社会各界热议的话题之一，尤其是广东的大部制改革力度最大，也引来了更多的关注。2009年，深圳、顺德等市、区先后进行大部制改革，2010年佛山市借鉴顺德区的经验，在全市其余4区全面推动大部制。2011年，广东省的21个地级市各选择一个县（市）作为大部制的试点，大部制大有不断扩展之势。然而，最近，有关大部制的负面新闻时有出现，其中，实行大部制后一个局竟然有十几个副局长职数的报道更是让人匪夷所思，人们对大部制改革的实际效果，褒贬不一。从笔者对有关政府工作人员和政府服务对象的调研来看，大部制的效果也远不如预期。由此，让人对大部制改革的合理性产生了怀疑。人们必定要问，不是都说大部制挺好吗，但却事与愿违，原因何在？

大部制作为政府机构设置的通用形式，其本身并没有错，它在减少沟通和协调成本、科学决策和提高执行力等方面的优势是毋庸置疑的。但为什么改革却没有达到预期的效果呢？其实，关键是改革缺乏顶层设计，缺乏整体推进的系统化操作，犯了“单兵突进”的大忌。大部制并非万能，目前出现的尴尬局面是以下几个困境惹的祸——

困境一：大部制改革与政府职能转变脱节

任何组织设计都是围绕组织职能做文章的，即做什么事就设置什么样的职能机构。政府组织设计亦然，机构改革若想成功，必须首先解决政府的职能定位。如果政府职能没有转变，还像以前一样管了很多不该管的事情，在这种情况下搞大部制，实际上是“归大堆”。通过机构的合并，过去的外部沟通变成了内部沟通，表面上看更有利于不同业务机构之间的协调，但信息流传的程式并没有实质性的变化。因为，过去跨部门之间的沟通需要不同部门的共同上级出面协调，而实行大部制后不同职能科室之间的沟通则由部门主管领导出面协调，只不过换了一个上级而已。也就是说，它只不过是将沟通的外部成本转变为内部成本而已。如果没有职能的相应转变和资源的整合，这种节省下来的成本可能会因不同业务科室之间的适应性成本和利益磨合成本抵消掉而变得毫无意义。同时，政府因陷于繁杂的事务之中，无法将主要精力投入到提供公共服务和公共物品上来，也就无法进行科学决策和提高执行力。因此，在职能没有发生实质性转变的情况下，指望通过大部制而扭转公平和效率双重价值缺失的局面，就只能是一种奢望。

从改革开放初期到上个世纪90年代初，由于我们还没有明确改革的市场化方向，政府管了很多不该管和管不了的事务，从而导致了机构的臃肿膨胀。90年代以后，随着社会主义市场经济体制的推进，政府职能转变提到了议事日程，尤其是1998年的政府机构改革撤销了所有直接管理经济的部门后，政府机构的数量呈现逐渐减少之势。但是，截至目前，我国政府机构仍然偏多，原因在于政府职能转变不是一朝一夕之事，它是一个渐进的过程，取决于市场和公民社会的发育程度。只有建立起具有诚信和自律的成熟的市场和公民社会，才能有效承接从政府中转移出来的职能，否则，“市场失败”和“社会失败”会远胜于“政府失败”。虽然这一轮的大部制改革同时强调要进行政府职能转变，但现实情况却是，由于长期管控型治理模式，致使我国的市场与社会均不发达和不健全，政府职能无法实现有效转移。一个典型的例子是，长期以来我国实行社会组织的“双重管理”体制，即社团的成立需要有业务主管部门和民政部门注册登记，从而导致社会组织发育不良。直到去年，我们才在这方面有所松动，开始实行社团直接向民政部门注册登记的制度。而大部制改革则在这之前就大张旗鼓地推进了，这实际上是犯了本末倒置的错误。合理的进程应该是先培育市场和社会，再进行政府职能转变，即“兵马未动，粮草先行”，但我们的改革却是反其道而行之，“兵马已动，粮草未行”，结果可想而知。因此，改革的路径应该是进行顶层设计，大力发展社会组织，并规范其运作，建立起政府与社会之间的良性互动，形成多元共治的国家治理格局，进而切实转变政府职能，然后才能合理设计和推动大部制改革，使改革在坚实的基础上稳步前进。

困境二：大部制改革与政府权力运行方式的转变脱节

目前，我国政府的权力运行方式大体上有以下几个特点：一是权力比较集中，很多事情的最后决定权掌握在上级手里，基层政府更多的是执行权，它们需要层层汇报请示，从而影响了行政效率。二是权力的行使是出于控制社会的需要，为此政府设置了很多的行政审批事项。虽然经过多轮的改革，一些地方从单个审批事项来看，效率已经很高，但由于需要审批的环节过多，整个事情办下来的效率并不高，这同样会制约大部制功能的实现。三是权力运行不规范，在涉及职责、流程和标准等方面缺乏刚性化标准，很多事务需要主要领导人亲自拍板定案，人治色彩严重，并逐渐形成官场依赖思维。再加上第一个困境中所讲到的繁重事务，其结果是既增加了请示汇报的工作量，又存在多个领导职数的客观需要，否则，权力和责任无法厘清。为此，必须改革权力运行方式，包括下放权力，给地方政府和下级政府更多的自主权，减少行政审批事项。同时，完善相关法律法规，规范权力运作，减少人为因素的制约，增强执法过程的刚性基础，做到责任清晰、标准明确、流程规范。在这个基础上，大部制的应有组织潜力才能发挥出来。

困境三：大部制改革与其他层级政府的同步改革相脱节

大部制改革的另一个尴尬之处是，下级实行了大部制，而上级政府层级却仍是过去的高度专业化的部门设置，即“下改上不改”，从而造成下级政府无所适从、穷于应付的局面。因为，原来一个下级部门可能只接受一个上级主管部门的指导（或领导），而现在下级政府实行大部制后，一个部门却需要向上级的多个部门报告和请示，反而增加了沟通的工作量。中国政府官员往往对自己的权力“领地”比较敏感，当下级实行大部制后，一些原来的部门名称就无法与上级保持一致，因此会使上级领导认为下级不重视该领域的工作，在工作中就会有意或无意地“刁难”和设置障碍，上下之间的沟通和协调反而变得更加困难。另外，政令的贯彻与执行往往需要通过会议的形式统一思想和提高认识，导致“文山会海”。为此，下级大部门的领导经常忙于应付上级不同主管部门的会议，从而严重影响了日常工作的运行。因此，欲使大部制改革成功，就必须尽快改变“下改上不改”的局面，即不同层级的政府大部制改革同步推进。否则，大部制改革的初衷同样会落空，甚至改革积累的成果也可能化为乌有，出现回潮。上个世纪80年代和90年代，一些地方在机构改革中就进行了大部制的尝试，但大部分就因“上下职能同构”而流产，因此，出现这种回潮并非杞人忧天。

困境四：大部制改革与利益部门化格局的转变脱节

据笔者的调研，一些地方大部制改革后，部门合并只是名义上的合并，实际上仍然按原来的机制运作。有的虽然也在一起办公，但不同业务之间仍然泾渭分明，工作人员之间的职责分工与大部制之前一样，干活儿时还是你干你的，我干我的，彼此之间没有交融，没有进行资源的整合和合理配置。笔者认为，究其原因，是政府“条块分割”的科层制度和由此而形成的权力界线催生了利益部门化的格局，即各自都将政府权力看做是部门甚至个人权力，忘记了权力的公共性本质，将公权看做是私人的领地，不愿其他人插手。当上级和领导要求按实质性大部门运作时，他们会以专业技术、业务性质为借口进行阻挠，甚至会搬出上级主管部门来要挟，尤其是当其所属的系统和领导很“强势”时就更是如此。欲打破这种官僚桎梏，必须付出巨大的改革成本，而地方政府往往无能为力。为此，需要将改革引向深入，进行深刻的政治体制改革，改革政治力量对比，才能打破强大的既得利益集团格局。否则，任何实质性的行政体制改革都将面临巨大的障碍而难以有所作为。除此之外，还必须树立良好的行政伦理，抑制政府经济人自利动机的膨胀，使行政权力的行使回归法理和公共性轨道。而这一切又远非一蹴而就之役。一句话，大部制改革仍然任重而道远。

（本文为2010年度国家社科基金重点项目［10AZZ007］、广东省哲学社会科学2010年度一般项目［GD10CZZ01］的前期成果）

作者：中山大学政治与公共事务管理学院教授、博导

（责编/朱艳秋）