事业单位改革将大大推进服务型政府建设

吴玉宗

事业单位改革将大大推进服务型政府建设

吴玉宗

2012年4月 16日，新华社发布了《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（以下简称《指导意见》），对我国事业单位改革进行了全面部署，力求解决事业单位功能定位不清，政事不分、事企不分，机制僵化、效率不高等问题。这是适应我国提高事业单位公益服务水平，加快各项社会事业发展的客观需要。在我国当前社会转型的重要时期，公共服务水平低、社会事业发展不足已经成为我国经济发展的瓶颈，成为构建和谐社会的薄弱环节，也成为服务型政府建设向前推进的制约因素。因此，《指导意见》指出：分类推进事业单位改革，“是推进政府职能转变、建设服务型政府的重要举措”。那么，推进事业单位改革，对服务型政府建设会产生什么样的作用呢？这是值得研究的问题。

一、事业单位改革能够保证政府有效履行公共服务职能

我国的事业单位形成于计划经济时期。在全能政府时期，事业单位和企业一样，都是政府部门管辖和控制的附属单位，政府的许多任务与职能是由企业和事业单位具体承担的。改革开放以来，企业通过改革，构建起了现代企业制度，逐步脱离了政府的直接控制，成为独立的市场活动主体。但是事业单位这样的为社会提供教育、卫生、科技、文化、体育等方面服务的庞大领域，却一直没有进行实质性的改革。由于过去对事业单位的审批把关不严，事业单位类别繁多、领域庞杂、划分模糊。126万个事业单位，3000多万从业人员，足见其规模的庞大。事业单位由于还保留着政府部门附属机构的身份和地位，出现了行政化、官僚化等饱受诟病的倾向。这些倾向，导致其服务效能不高，服务水平不足，服务态度不好。而一些容易市场化的生产服务的领域和部门，在市场化改革的大潮中又出现了过度市场化的倾向，影响着事业单位的公益形象。事业单位这么庞杂且庞大，不进行分类改革，就无法对事业单位进行准确的定位和功能确认。只有把承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位剥离出去，才能使真正承担公共服务的公益性事业单位保留下来，承担公共服务的职能。按照《指导意见》的要求，剥离后的从事公益服务的事业单位也要进行细分，分出完全从事公共服务的和部分从事公共服务的，即公益一类和公益二类两个类别。这些公益性事业单位成为独立运作的法人，建立起规范的法人治理结构。

我们知道，政府有效履行公共服务职能有两种方式，即直接提供公共服务和间接提供公共服务。从发达国家的经验来看，除了少数特殊的公共服务需要政府直接提供外，大部分的政府公共服务都可以实行间接提供的方式。就是把大部分的公共服务转移给社会公益性组织予以提供。间接提供的方式既可以防止“政府失败”，又能够提高效率。服务型政府建设是要建立起一个有限的政府、掌舵的政府。这样，政府将把很多公共服务职责和项目赋予、委托或转包给公益性事业单位，而政府只负责这些服务的规划和监督。公益性事业单位由此成为独立运行的机构，相互间有竞争关系，这样能够克服事业单位的行政化、官僚化倾向，提高公共服务的质量和水平。从国际经验看，公益性组织提供服务的效能和水平比政府机构要更高。

二、事业单位改革将促进政府职能转变到公共服务上来

服务型政府建设已经开展了多年，建成有限政府、有效政府也成为共识。要建设有限有效政府，就必须把全能政府时代政府掌握的太多的职能转移出去，把政府掌握的更多的权力转移出去。只有有限，才能有效。邓小平同志批评我们管了很多不该管、管不好也管不了的事情，就是要我们转变政府职能，把不该管、管不好、管不了的事情交给社会，转移给社会。转变政府职能虽然取得了很多的成绩，但是总的来说，不是很理想。为什么会如此？笔者认为，关键在于政府职能要转移，而转移给谁的问题还没有解决。政府职能转变面临的最大的困难在于政府的职能向谁转移。过去长期陷入政府职能“收—放—收”的怪圈的根源，就在于政府职能只是在政府上下级机构间或政府平行机构间转接，因为没有转移出去，遇到问题就可能收或放。过去和现在面临的难题就是，如果要转移给政府以外的组织，谁来承担这些职能？他们有资格承担吗？他们能够履行好这些职能吗？如果没有独立、独自承担法律责任的社会组织，就不可能转移出去这些职能。本来不少事业单位是承担公共服务的某些职能的，但是，他们现在基本还是政府的附属机构，还是接受政府部门领导和管理的机构，他们不可能独立来承接这些职能。因为事业单位与行政机构之间存在政事不分、管办不分的状况，政府机构不管了，它下属的事业单位不可能去承接这些职能。纵然承接了这些职能，也会形成换汤不换药的局面，即名义上转换给下属事业单位了，实际上仍然控制在政府机构手里。因此要政府真正转变职能，就必须实行政事分开，割断政府机构与其下属事业单位之间的管辖关系，让事业单位独立出来，成为真正意义上的法人。这样的改革其实和企业从政府机构独立出来成为独立的法人是同样的道理。

事业单位改革把事业单位改成独立的法人机构，与政府机构脱钩，他们就可以以法人的资格来承接政府转移出来的职能，当然也就获得承接相应职能的政府财政支持。政府和这些事业单位的关系就成为购买服务与提供服务的关系。政府在转移出去相关职能后，还保留着监督的职责。政府就摆脱了“老子管儿子”的尴尬，从而赢得更多的公信力。

事业单位改革后，政府从直接提供公共服务转到间接提供公共服务上，会有更多的财力、物力和人力投入到公共服务上来，更好地履行公共服务的职能。

三、事业单位改革将推进政府公共服务方式的多样化和灵活性

事业单位改革把承担行政职能和从事生产经营活动的事业单位分离出去，人们不禁会担心：政府会不会因此而减少政府投资公共服务的总量，削减其公共服务的责任？这个担心是不必要的。建设服务型政府是党中央、国务院2004年就提出的目标。这次事业单位改革的目的就是为了建设更有效的服务型政府，为了消除阻碍有效建立服务型政府的制度基础。前面我们分析过，事业单位改革正是为了解决在现行事业单位体制下公共服务水平不高、质量低下而采取的有效措施，是为了建立起“功能明确、治理完善、运行高效、监督有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色的公益服务体系”。政府会按照公共服务均等化的要求，优先发展直接关系民生的基本要求和社会安全的基本公共服务，并且根据社会需要，做好多样化和灵活性的服务。特别是利用财政的杠杆，引导和鼓励各种事业单位积极为人民群众提供多样化的公共服务，并鼓励和引导社会力量投资于公共服务的供给，提高公共服务的总量，增加公共服务的种类，以满足人民群众日益增长的多层次、多样化的公共服务需求。

政府还将在此基础上加强对公益性服务的规范和管理，推进公共服务的资源共享，创新公共服务的提供方式，完善事业单位和社会力量购买公共服务的机制，以全方位提高我国公共服务的水平和档次，真正建设成服务型政府。

（本文为作者承担的教育部课题《沿海发达地区县级服务型政府建设研究》［10YJA810029］的前期成果）

作者：温州大学公共政策与地方治理研究所所长、法政学院教授

(责编/朱艳秋)