以地方政府行政权为依托的纠纷解决之理论构建

摘要：

以地方政府行政权为依托处理和解决各种社会纠纷不仅具有相应的法理和法律依据，也具有一定的现实基础和社会基础，更有其独特的优势。我国审判权机关的现实地位与审判权自身供给的不足，也为行政权处理和解决各种社会纠纷提供了广阔空间，充分发挥并有效规范地方政府在处理和解决各种社会纠纷过程中的优势和相应活动，也有助于我国加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新目标的实现。

关键词： 地方政府; 行政权; 纠纷解决; 社会管理创新

中图分类号：D 922.1文献标识码：A文章编号：1671-623X(2012)01-0051-06おおお

在传统意义上，无论是从国家权力的分权与配置，还是从国家权力的机能与作用来讲，人们通常的认识和理解是，凡谈及国家公权对社会纠纷的解决问题时，总是首先想到法院这一专门的职权机关。毋庸置疑，在国家的权力配置中，法院作为专司解决纠纷的机关，处理和解决各种社会纠纷是它的基本职能。但是，从这种权力的分工和配置中，并不能得出法院是处理和解决社会纠纷的唯一机关的结论，也并未从理论上或者制度上排除其他国家机关（如行政机关）对社会纠纷的处理和解决。

一、地方政府处理和解决各种ど缁峋婪椎睦砺刍础

从理论上讲，地方政府拥有的行政权作为一项国家公权，在纠纷的解决过程中，自应天然地处于中立的立场和地位。即使是在行政诉讼中，也是行政相对人与实施具体行政行为的个别国家机关之间发生的争议，并不是相对人与整个行使国家行政权的政府之间的矛盾和冲突。个体权利只能和其他个体权利发生冲突，而不可能和国家权利发生冲突，因为国家作为一个整体的概念已经包含了个体。因此，行政诉讼和行政争议也不应理解为个体公民或组织与国家之间的纠纷，而应是发生在个体公民或组织与个别国家机关之间的纠纷。明确了这一点，才能理顺地方政府行政权处理和解决社会纠纷时与社会公众之间的正向关系。

（一）地方政府行政权具有纠纷处理的法理属性

虽然行政权是一种执行权，但其中也包含有裁量权。从权力的属性和行使权力的方式上看，司法权与行政权的性质完全不同，如：行政权以主动行使为原则，而司法权则以被动行使为原则；行政权主要是通过直接的“命令—服从”式的行政行为来实施立法者所推行的法律价值，促使其由观念层面向现实层面的转化，而司法权则主要通过对推行和实施法律的过程中所产生的纠纷的处理来维护立法确立的法律价值。因此，行政权主要表现为“管理”的权力，司法权则主要表现为“判断”的权力。^［1］但这并不是说，行政权的行使只能有一种模式，也不能否认行政权本身也有自由裁量性。行政权的行使要求以适法为基本条件，而公共事务管理的复杂性和法律的局限性，也要求给行政权以裁量判断的权力。

最先对法律问题的裁决专属于法院这一法治原则做突破的是英国。英国长期以来对法律问题（即查明事实和适用特定法律规则或原则）的裁决是专属于法院的权力，但自1660年起，为了有效地征集税收，英国的关税和消费税委员会就被授予了司法权力，随后土地税委员会也获得了司法权。20世纪后，随着1908年和1911年《老年退休金法》、《国民保险法》的颁布，裁判所立法具有了当代社会立法的雏形，二战后由于强化社会立法，裁判所得到了更大的社会信任，行政裁判所有了更大发展。^［2］

美国自20世纪二三十年代以来，公众服务的需求导致了政府职能的扩张，法院没有时间也没有专业知识解决各种争议，在1932年克洛维尔诉本森案①中，美国联邦最高法院认为，只要不妨碍司法审判，将裁判权力授予行政机关既是合理的又是必要的。在1974年沃基根市诉污染控制委员会案②中，沃德法官引用几个行政法专家的观点进一步指出，只要有有效的立法或司法审查机构存在，任何权力的授予（无论是立法权还是裁决权）都不违反权力分立原则，如果立法机关或司法审判机关能够有效地纠正某个机构的过错，那么即使这个机构具有立法或司法的特征也是无关紧要的。^［3］

（二）行政权行使的程序化要求为纠纷的处理和解决提供了必要的程序保障

在制度上，法律对行政权的行使规定了比较完善的程序规范，使得地方政府无论是在管理社会公共事务方面，还是在处理社会纠纷方面，都应该而且能够严格按照既定的程序规范的要求进行。科学合理的程序设计，可以保证当事人在纠纷处理过程中，平等参与和行使其权利。程序的公开还可有效屏蔽各种非法因素的干扰和影响，遏制裁判者的恣意和妄为，使得纠纷的处理最大可能地实现公正，符合纠纷解决所要求的平等参与原则与程序正义原则。

需要说明的是，理论上的认识不能代表实践过程中的客观事实。在实际生活中，政府与其社会成员之间还是会产生某种利益冲突的，如政府税收、房屋拆迁、土地征收等等，这也正是需要强调国家、集体与个人三者利益一致的原因所在。如果在政治层面不能充分发扬民主，在立法层面不能全面反映国家、集体和个人的合理要求和正当利益，也必然会在权利运行的过程中发生争议，而且在这种情况下发生的争议，任何一种纠纷解决机制都无法做到妥善处理和有效解决。以政府处理土地征收、房屋拆迁等事务为例，由于行政机关执行的法律、法规和规章在制定过程中，没有对集体土地与公民房屋的所有权做出公正合理的评估，对其权利的剥夺也没有做出权利人可以接受的妥善合理的补偿安排，因此，不论行政机关的行政行为在程序上如何公正，都难以取得比较好的效果。因为问题的根源不在于纠纷如何解决，而在于实体本身不断地在制造不公。

（三）现行法律赋予了地方政府处理和解决社会纠纷的法定职责

如《宪法》规定了县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，包括管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；《地方各级人大和地方人民政府组织法》规定了地方各级政府对社会事务及其纠纷的处理和解决权；国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定了各级政府应积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制的问题；《国务院关于加强法治政府建设的意见》要求健全社会矛盾纠纷调解机制；《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出,要统筹协调各方面利益关系，妥善处理社会矛盾；《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》也指出，各种社会矛盾和纠纷大多数发生在基层并需要市县政府处理和化解，这是地方政府依法行使职权的法律依据。

二、地方政府处理和解决各种ど缁峋婪椎南质祷础

（一）地方政府拥有的强大资源能够为纠纷提供重要的救济路径

在现实生活中，地方政府积极介入某些社会纠纷的处理已成常态，尤其是在一些社会影响较大的重特大纠纷的处理上，如矿难的赔偿、欠薪的追讨、重大事故的善后处理等，地方政府更是扮演了不可或缺的居中斡旋者和纠纷裁断者的角色。例如，解决工人的欠薪问题，司法程序即使按目前“绿色通道”的特殊安排来启动，也需时日，即使法院从速从快做出了有利于工人的判决，但执行难的现实仍可能让工人们因等待而再次情绪失控。其实早在2005年，浙江省就要求全省各城市财政拨款建立应急周转金，到2007年已有92个县市的政府建立起了应急周转金，将向打工者垫支欠薪，再向企业追讨。^［4］政府的这种积极作为，带来了较好的社会效果。

地方政府的纠纷处理能力是以其强大的社会动员能力为依托的，同时也是以其必要的组织系统为保障的。如自2005年开始的公安机关“开门大接访”中，全国公安机关根据群众信访反映的问题，已侦破各类刑事犯罪案件1.7万起，抓获各类违法犯罪嫌疑人2.2万名，为群众挽回经济损失1.2亿元。为侦破这些案件，全国公安机关付出了艰辛努力，先后投入警力38万人次，投入办案经费近3个亿。^［5］

（二）行政权的扩张与审判权的退让使某些纠纷只能回归行政解决的路径

一个不容忽视的现实是，在现行体制下，地方政府可以直接屏蔽法院对某些纠纷的审判权，而审判权的消极退让也使得许多纠纷只能诉诸行政解决。地方政府在积极主动地处理和解决各种社会纠纷的同时，也对可能危及自己利益的案件，直接指令法院拒绝受理，屏蔽法院对某些纠纷的审判权的行使。如最高法院规定，凡涉及征地拆迁需要强制执行的案件，各级法院必须事前向地方党委报告，并在党委的统一领导、协调以及政府的配合下进行。^［6］其实，地方政府不仅在受案阶段可以阻止法院对案件的正常受理，即使是对法院依法受理的案件也能以各种方式阻挠其依法审理和执行。法院必须仰赖地方政府的协调和配合才能正常行使其审判权力，是我国司法现状的真实写照，起诉难、打官司难、执行难、司法腐败等等困扰我国民众问题的解决机制，仍处于制度性供给不足的状态。民众无从感受到司法权的真正价值所在，也无法把司法作为寻求社会公平与正义的首选，在遭遇侵权、发生纠纷后，如果法院不予受理其诉讼请求，或者法院不能依法正确行使其审判权时，在立法、司法和行政三项国家权力中，唯一能够寄希望于个案公正的途径只有行政权力了。

三、地方政府处理和解决各种ど缁峋婪椎纳缁峄础

（一）非诉讼方式解决纠纷始终是整个社会的主流价值观

首先，我国历代的统治者及主流文化是厌诉的。统治阶级推崇的主流文化——儒家文化倡导的是建立一个“礼治”的社会，认为“德礼为正教之本，刑罚为正教之用”，“夫礼者，所以定亲疏、决嫌疑、别异同、明是非也”，对兴讼行为除了在文化上予以压制，在诉讼形式和手段上更是用刑事的手段处理民事问题，动辄夹板、棍棒伺候，未起诉先让人不寒而栗。甚至是解放初期，上海市还曾发生过法院把代写诉状的人当作“讼棍”拘押并戴高帽游街坦白的事件。^［7］如果说中国社会浓厚的厌讼情绪是行政解决纠纷的思想基础，应不为过。

其次，或许是由于我国的司法机关一直没有完全真正独立，司法权与行政权在职能权责上总是难以完全界定，司法权也有要求参与管理社会公共事务的欲望。司法权不顾及自身权力的性质，主动监督社会主体起诉权的行使便是例证。在对待原告起诉的问题上，现代法治国家已形成基本共识，认为它是民众所享有的一项宪法权利，关注的是如何帮助民众更好地接近和利用法院，以维护法律所赋予的各项权利。而我国虽然赋予了社会主体以提起诉讼的权利，却总担心他们不会用或者用不好这一权利，更怕他们滥用权利或侵犯别人的权利，因此即使对全体社会公众的诉讼权利作一定程度的限制也在所不惜，有时甚至不惜牺牲基本的社会正义。如因为有人起诉只要求侵权者赔偿5毛钱，就认为这是滥用权利，觉得受害人过于刁蛮，而忽视了侵权行为的非法性和应受处罚性。^［8］同样是面对司法资源的有限性这一世界性难题，很多人不是考虑如何改善司法供给以保障和满足人民对司法的需求，反而认为诉讼是少数人为了一己之利，独占了由全体民众用纳税供养的司法机器，想方设法地遏制原告起诉。因此，司法权监督和限制原告起诉权，为行政解决纠纷提供了可能性和实施的空间。

此外，在构建和谐社会的总体目标下，一些政府将民众寻求诉讼救济与社会稳定的问题对立起来，虽然还没有直接把兴讼问题作为社会不稳定因素对待处理，但更低的民事发案率依然是政府所希望的，如有地方的标语是“越级上访就是违法”，“狠狠打击越级上访的犯罪分子”^［9］，将人民调解作为解决民事纠纷的第一道“防线”，尽可能御纠纷的解决于法院之外，防诉讼于未起诉之前。可以说，民众寻求诉讼救济与政府追求社会稳定的对立关系，为行政解决纠纷创建了社会环境。

（二）“上下分治的政治体制”与行政解决纠纷机制相适应

所谓“上下分治的政治体制”，即“治官权集中在中央官手中，治民权集中在地方官手中”。从整个政府系统所拥有的权力来说，上下分治的政治体制仍然是一种权力集中行使的体制，因为凡属公共事务以及与百姓利益相关的其他重要事项，原则上都是由政府说了算，而百姓选举或罢免政府官员的权利还不能很好地落实。^［10］

基于这种上下分治的政治体制，一旦社会出现了纠纷和利益冲突，民众一定要到所能到达的最高级长官处以寻求公正的解决。虽然越是上级的官员越是没有处理具体问题的事权，但上级官员却可以影响更多下级官员的前途命运。因此，传统戏剧里那种铡贪官、伸民冤的激烈场面，是寻求纠纷解决的民众永远的向往。与此相应，“黑头（法律）不如红头（文件），红头不如无头（批示），无头不如口头（打招呼）。”根据2001年国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理办法》的规定，中国法定的公文有令、决定、公告、请示、批复、函等9种，其中并没有“批示件”的规定。③但是在现实生活中，领导批示被认为是领导部署工作、安排任务、下达指示的重要载体，是领导意志的集中体现，它同领导的讲话一样具有较强的政治思想性和业务指导性。根据文化部2010年3月的一份文件说，2009年，中央领导同志批示持续大幅度增长，全年共收到中央领导批示655件，此前的2008年是399件，2007年是378件。^［11］领导的批示尤其是最高层领导的批示，在国家的政治生活中扮演着越来越重要的角色，成为处理和解决各种疑难复杂社会纠纷的重要形式。

四、地方政府处理和解决ど缁峋婪椎挠攀扑在

我国现行的社会制度已经为地方政府提供了处理和解决各种社会纠纷的解决机制，包括行政调解、行政复议、行政裁决、行政仲裁、行政信访等多项制度。这些制度不仅明确了地方政府基于行政权处理和解决一定的社会纠纷的法律权限，而且从制度上完善了地方政府处理和解决社会纠纷的相关程序规范，保证了地方政府对各种社会纠纷的排查和处理。在现行制度下，以地方政府行政权为依托的纠纷解决机制具有其他纠纷解决机制不可比拟的优势。

（一）地方政府行政权的权威性满足纠纷解决所要求的止争效果

一个有效的纠纷处理的基本要求是，纠纷处理者必须具有高于纠纷双方的地位，对纠纷双方具有一定的控制力和影响力。而在各项国家权力中，“行政部门不仅具有荣誉、地位的分配权，而且执掌社会的武力。”^［12］相较于其他国家权力，行政权具有更广泛的影响力，掌握有更充分的国家权力资源，有着更为明显的处理和解决纠纷的权力优势，这也就是社会上“信访不信法”等问题的症结所在。

（二）地方政府行使权行使的法定性满足摆脱各种纠纷解决所要求的客观中立

政府追求的公共利益目标，本身包含基本的社会公正，尤其是在政府不是作为利害关系主体的领域，政府在开展各种行政管理工作过程中面对各种利益冲突时，可以做到客观中立。而且，行政权的行使必须依法进行，这一要求不仅要体现在地方政府行使行政权管理社会公共事务的领域，也要体现在地方政府行使行政管理职权处理和解决社会纠纷方面，从制度上保障了地方政府处理和解决社会纠纷的基本公正，即使地方政府在某个纠纷中存在直接或间接的利益要求，基于依法行政的要求，也可以将其违法滥权的危害控制在尽可能小的范围内。

（三）地方政府行政权的专业化满足纠纷解决所要求的结果公平效果

纠纷的处理需要以准确查明争议事实为基础。科技的发展和社会的进步，使得争议事实的判断和认定成为现代社会纠纷处理的一大难题，而现代社会的行政管理具有专业性、技术性强的特点，行政机关集中了更多的优秀的专业管理人才，拥有更好的专业技术设备，掌握更为全面和准确的行政管理资料，能在更广泛的范围内调动尽可能多的各种技术和社会资源，对所涉及的各种纠纷做出更加准确的分析和判断。

（四）当事人寻求行政救济的自愿性保障了当事人司法救济的权利

一般情况下，选择行政权处理和解决纠纷，是以当事人的自愿为原则，且其结果也必须以当事人的接受为基础。由于地方政府不是法定行使审判权的机关，因此其处理和解决社会纠纷的数量有限，而且基于司法最终解决原则，当事人对行政机关处理和解决纠纷的结果不满，还可以继续寻求司法救济途径获得重新处理和解决。从理论上讲，立法权、行政权和司法权都是国家权力的表现，但立法权可以部分地转让，可以部分地授权，因而可以有地方立法，可以有授权立法，等等；行政权也可以部分地转让，可以有条件地授权其他主体行使等等。惟独司法权是不能转让的，是不能授予其他主体行使的，因而不能有“地方司法”，不能有“授权司法”，这是司法权的国家专属性的专有性。^［13］因此，行政权处理和解决社会纠纷既不是对审判权的僭越，也不是对当事人权利的限制，相反，它是审判权处理和解决纠纷的一种有益补充，也为当事人提供了一个可供选择的纠纷处理形式。

（五）地方政府解决纠纷的成效证明了其解决纠纷的时效性

域外国家和地区在行政权解决纠纷的领域和成效值得借鉴。截止到1971年，英国的各类裁判所已达50多种，如果把裁判所的分支机构（包括苏格兰）加在一起，总数超过了2 000家。^{［14］623所涉及的领域包括农业和食品、飞机与轮船制造、银行、赌博税征收、房屋互助会、民用航空、共有土地、消费信贷、版权和专利、刑事伤害、档案资料保护、教育、地产经纪人、财政事务、国外损失补偿、森林、移民、工业与就业、钢铁、法官和书记官的报酬、土地、伦敦房屋法、矿产及其开采、滥用毒品、国民保健服务、表演权、植物品种与种子、地方税收和公共负担、住房登记、租金和房产、税收、社会保障、运输（公路）、疫苗损害、无线电报等。［2］688-699至20世纪90年代，美国仅社会安全管制机关每年裁决的案件就超过了28万件或10倍于所有联邦法官审理的案件总和。目前我国台湾地区对公害和环境保护纠纷、著作权纠纷等都设立有政府部门的专门调处裁决委员会，如《公害纠纷处理法》规定，省（市）、县（市）政府各设公害纠纷调处委员会，调处因公害或有发生公害之虞所造成的民事纠纷；行政院环境保护署设公害纠纷裁决委员会，裁决经调处或再调处不成立的公害纠纷损害赔偿案件。其《著作权法》规定，在内政部设置著作权审议及调解委员会，处理著作权使用报酬之调解，著作权或制版权争议之调解以及其他有关著作权审议及调解，包括告诉乃论的涉及著作权纠纷的刑事案件。}

近年来我国地方政府建立的社会纠纷解决机制及取得的成效令人瞩目。从全国范围来看，截止2007年7月，我国90%以上的市县政府成立了依法行政领导机构并制定了依法行政实施方案；超过90％的市县政府建立了领导干部学法制度和行政执法人员资格制度；全国约80％的市县两级政府建立了政府决策合法性审查制度、行政执法人员考评和责任追究制度；80％以上的市县政府建立了行政执法投诉举报制度和矛盾纠纷排查制度；超过70％的市县政府建立了依法行政定期报告制度，出台了规范行政决策方面的专门规定，并建立了政府决策公开听取公众意见的制度。^［14］以司法所取得的成绩为例，到2007年9月，我国已建司法所近41万个，仅2006年一年，各地司法所参与调解疑难纠纷579 302件；协助基层政府处理社会矛盾纠纷近528 091件；宣讲法律近42万场次，受教育人数约207亿人次；开展矛盾纠纷大排查325 421次；制止群体性械斗35 934人次；协助基层人民政府制定规范性文件87 933件；为基层人民政府依法行政提出司法建议147 939条，其中被采纳115 400条。^［15］而2005年5月18日开始的全国公安局长“开门大接访”活动中，截至同年8月28日，全国公安机关累计接待群众上访195万起，依法处理群众信访问题181万件，群众停访息诉176万件，停访息诉率达到902%。^［5］

事实证明，地方政府能够承担起处理和解决社会纠纷的职责。

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①《美国最高法院判例汇编》第285卷，第22页，1932年。

②《伊利诺伊州最高法院判例汇编》第2辑，第57卷，第170页，1974 年。

③ 虽然国务院有两份关于领导批示问题的文件——《国务院办公厅关于做好国务院领导同志批示件管理工作的通知》和《国务院办公厅关于办理国务院领导同志批示件有关事项的通知》——但该两份文件并未公开。

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［1］汪习根. 司法权——论当代中国司法权运行的目标模式、方法与技巧［M］.武汉：武汉大学出版社,2006：17.

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A Study of Theoretical Construction of Dispute Resolution Relying on Local Government and its Administrative Power

SHAO Jun-wu

(School of Politics and Law, Guangdong University of Technology, Guangzhou, Guangdong 510090, P. R. China)

Abstract: Solving social disputes with the support of local government and its administrative power not only has a certain legal and social foundation, but also has its unique advantages. The status of courts in our country and the reality of deficient judicial power provide a broad space and necessity for local governments to solve all kinds of social disputes with its administrative power. Against this background, the local government should be regulated effectively in the process of handling social disputes, which would help strengthen our social construction and management and promote the innovation of social management system.

Key words: the local government; administrative power; dispute resolution; social management innovation

(文字编辑:贾俊兰责任校对：邹红)

收稿日期：2011-11-18

基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“我国地方法制建设理论与实践研究”(08JZD00010)。

作者简介：邵俊武（1964-），男，汉族，副院长，教授；主要研究方向：诉讼法，司法制度。

引文格式：邵俊武.以地方政府行政权为依托的纠纷解决之理论构建［J］.广东工业大学学报(社会科学版)，2012，12(1):51—56.