社会工作介入城市社区社会救助的路径探索

摘要： 社会救助作为一种国家制度，与社会救济有联系也有区别。社会救济较多见于自然灾害、危重疾病等突发灾难给部分社会成员造成生命财产的重大损失和威胁，是临时性、阶段性的救贫济穷措施；社会救助作为政府的责任，是政府采取的长期性的救助制度，是针对某个社会群体的救困助贫措施。作为政府责任对某个社会群体采取的长期性救助，是指国家对于遭受灾害、失去劳动能力的公民以及低收入的公民给予经济救助，以维持其最低生活水平的一项社会保障制度。社会工作介入社会救助是社会管理的新课题，文章从社区社会工作实务出发，对社会工作介入城市社区社会救助的路径进行分析探索。

关键词： 社会救助; 项目购买; 社会工作

中图分类号：C 916文献标识码：A文章编号：1671-623X(2012)01-0039-07おおお

社会救助是对社会成员提供最低生活保障，目标是扶危济贫，救助社会脆弱群体，对象是社会的低收入人群和困难人群，缩小贫富差距。社会救助体现了浓厚的人道主义思想，是社会保障的最后一道防护线和安全网。我国作为政府责任的社会救助主要包括最低生活保障和医疗救助、住房救助、教育救助等专项救助制度。

一、广州市社会救助政策及JS街ど缁峋戎基本状况

广州市政府于2008年8月颁布的《关于推进我市社会救助体系建设的意见》^［1］是广东省第一个以市政府名义制定的专门针对社会救助体系建设的政策文件。《意见》有三个方面值得关注。一是以保障困难群众的基本生活为立足点，提高困难群众参与社会、自我发展的能力，全面系统地明确了各项社会救助政策，覆盖困难群众的基本生活、医疗、康复、教育、住房、司法等，从政策上保障人人享有基本生活的权益。二是简化了申请程序，明确提出了建立健全城乡居民低保标准调整机制，定期对低保标准进行评估，提出调整低保标准的意见，按程序报市政府批准；实行低保家庭财产和收入核查制度，合理核定低保家庭成员收入，做到“应保尽保”、“应退尽退”。三是惠及更多城乡困难群众，包括低保对象等医疗救助，低保、低收入困难家庭子女教育救助，住房保障制度，农村“五保户”、孤儿、残疾人救助，生活无着落的流浪乞讨人员救助，困难群众法律援助等。

在推进社会救助体系建设的同时，广州市也非常重视专业社会工作的发展。2010年底，在两年社会工作试点项目的基础上，广州市选择20个街道开展家庭综合服务试点，尝试以专业社工服务的方式，将专业社工引进居民社区。广州市越秀区的JS街就是试点之一。

JS街又名“JS新村”，是广州市首个建筑工人的聚居点。区域面积0.93平方公里，总户数14 881户，常住人口61 138人。辖内共设9个社区居委会。按照广州市的规定，申请最低生活保障的家庭应当人均月收入低于490元；申请低收入困难家庭应当人均月收入低于510元。按照这个标准，建设街共有低保家庭128户、277人；困难家庭73户、209人；此外还有边缘家庭151户、1 284人（人均月收入略高于困难家庭认定标准）。该街道共有老年人口8 814人，其中孤寡老人55人，残疾人117人。

早在2009年2月，JS街就引进广州阳光社会工作事务中心开展社工进社区的尝试，通过专业社工对困难家庭开展家访探望、学业帮扶、情感陪护等，并将物质救助与能力培育结合起来。政府购买服务经历了从一个社区到整个街道，从一个领域到综合服务的过程，在社会工作介入社会救助的具体路径上进行了有益的探索和尝试。

二、社会工作介入社会救助的可行性

2010年12月，JS街作为广州市20个家庭综合服务中心试点之一，通过公开招投标向广东工业大学社会工作系专业教师团队合办的民间社工机构“广州阳光社会工作事务中心”购买社会服务。该中心聘请社会工作本科以上学历、拥有助理社工师以上资格的专业社工20人开展社区服务，由高校资深教师团队和香港资深社工担任督导，采取督导坐班制和专家服务第一线相结合的形式。综合社区服务涵盖了困难群体的专业服务，对低保家庭、困难家庭和边缘家庭上门家访，实现困难帮扶全覆盖，社工则采取个案方法、小组方法、社区方法等多种专业技巧，协助街道搭建平台、健全网络、组合资源，促进了社会救助工作的发展。

（一）在社会救助中运用个案工作提高救助对象的社会功能

鲍尔斯（Swithan Bowers）认为：“社会个案工作是一种艺术，这种艺术是以人类关系的科学知识与改善人际关系的专业技术为依据，以启发与运用个人的潜能和社区的资源，促使案主与其所处环境（全体或部分）之间有较佳的调适关系。”^［2］斯莫利（Smalley）认为：“个案工作是一种一对一的方法，经由专业关系，促使案主使用社会服务，以增进个人和一般社会福利。”^［2］美国社会工作者协会1965年出版的《社会工作百科全书》认为：“社会个案工作所注重的不是社会问题本身，而是‘个案，特别注重为社会问题所困或无法与其社会环境或关系圆满适应的个人或家庭。”^［2］

JS街家庭综合服务中心以家访、个案辅导、个案咨询等多种形式与街道民政科合作介入社会救助工作，按照接案—预估—协议—服务（介入）—评估—结案等六个阶段开展工作，协助案主协调与环境的适应状况，恢复或者增强个人或家庭的社会功能。运用社会工作个案方法介入社会救助，特别是进行家访，从“以人为本、助人自助”、“案主利益优先”的理念出发，可以减少救助对象的戒心和敌意，与救助对象建立和谐关系，收集救助对象的具体资料和实际困难，提供个性化的服务。

截至2011年5月，JS街家庭综合服务中心完成了辖区内所有低保、困难、边缘家庭351户“洗楼式”家访，并将这些家庭的救助需求和问题进行了逐一梳理，将因病致贫、因残致贫、结构性转型下岗致贫等各种情况进行分类，制定了不同的个案方案，开展实时辅导。社工运用社会工作的尊重、倾听、同理心、鼓励等支持性技巧，让社会救助对象感觉到被理解，被接纳，救助对象从排斥、抗拒到愿意向社工吐露心声；社工采取了提供信息、自我披露、建议、忠告等影响性技巧，协助救助对象采取适当的解决问题的方法。建立彼此的信任关系，促进了社会救助对象的甄别和服务工作的开展。

案例1

JS街企业退休老党员J叔，已经70多岁了，退休金不高，家里有个弱能儿子，经济负担重，属于困难家庭。他长期的负面情绪得不到有效纾解。在社工家访和开展服务过程中，发现他具有书法爱好，通过心理辅导、情绪支持和精神鼓励，J叔成为社区工作的热心人士，积极参与社区文化站等各项工作，带头参与志愿者各种活动。在庆祝建党90周年组织的“名家进社区”活动中，J叔与众多书法家、画家一起泼墨挥毫，抒发对祖国的深情。社工发现J叔没有书法章，专门为他买了一块印章石，请人刻好送给他，J叔深受感动，并积极支持街道和社工的各项工作，在志愿者服务、创建文明城市的活动中主动参与，并带动其他困难家庭和困难群众积极参与社区公共事务。

案例2

JS街某社区的F姨，下岗之后家庭收入骤降到困难家庭，需要照顾赡养老人，抚养正在上初三的儿子。在遭遇了离婚变故之后，F姨情绪低落，有轻生念头。社工在家访中进行了危机处理，对这个家庭开展个案工作，链接各种资源进行协助，包括志愿者学业帮扶。半年的个案介入使这个困难家庭发生了根本改变，孩子顺利考上重点高中，F姨在社区重新上岗，老人的照顾问题也得到了妥善的解决，最为可贵的是走出困境的F姨重新定义对幸福生活的理解，成为社区领袖和居民活动的带头人。社会工作方法介入社会救助，能够达到明显的“增能”效应。

个案工作的目的在于促进个人与个人或个人与环境的适应，协助有困难的个人及家庭恢复、加强或改造其社会功能。采取尊重、平等和个别化原则对救助对象的心理辅导、精神鼓励、社会资源调动、社会生态环境改善等多种手法，激发案主的潜在能力，恢复案主的自信，使案主能够面对问题和困难，与案主共同解决问题，最终达到使案主恢复与社会和家庭的和谐，并能够独立面对问题和困难的“自助”目的。这种增能效应渗透在社工与案主的互动过程中。“人在情境中”，从人类成长与社会环境的角度去诠释和促进案主问题的解决，更加适合社会转型中救助对象在物质、心理、精神等方面的需求。

（二）在社会救助中运用小组工作促进救助对象的再社会化

“小组工作作为社会工作的三大方法之一，遵循这样一条逻辑主线，即透过小组活动程序的实施，支持、服务、辅助、协调小组中的每一个人，使组员在小组活动过程中获得正向的经验和良好的行为，并协助他们增强诸多社会生活功能，同时整体推进个人、小组、社会的进步和发展。”^［3］马克思认为“人的本质不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和”^［4］。

在社区活动中，个体获得行动力和资源最好的办法就是参加集体活动。小组工作就是运用专业的知识及技巧通过组织一些具有独立目标或功能的小组活动，在小组动力过程和小组工作者的协助下，帮助参与小组的个人获得观念和行为的改变。小组方法以社区小群体为工作对象，采取“尊重、接纳、同理、关怀”的理念，由社工作为工作员，引导有共同问题的小组成员进行自我反思、经验传递、相互启发和支持，通过细致入微的工作手法，科学客观的评价体系促进社会群体的潜在能力发挥。“在社会工作中，团体是一种社会环境，它能够帮助团体成员改变行为、态度和人际关系，更有效地适应环境。”^［5］在社工的协调和引导下，通过团体情境与团体互动实现教育与治疗的目标，或通过团体的共同努力达成社会行动，从而促使社会改善，促进整个社会繁荣。从这个角度看，小组工作的最终目标是提供机会促进个人的社会化和全面发展。

JS街家庭综合服务中心在社会救助领域充分运用社会工作的小组方法，主要有教育小组、成长小组、支持小组和治疗小组等。通过小组工作影响个人，在心理、情绪、认知等各方面，通过同辈、同质、同伴的相互影响和支持启发，使救助对象的价值观念、认知态度、行为模式发生转变，培养救助对象的社会责任感，主动积极参与志愿服务，学会遵从和适应社会需要的行为规范，建立新型的人际关系网络，增强人际沟通合作能力，培育适应社会需要和发展的价值观和知识技能，从而实现再社会化的功能。

以贫困家庭青少年成长为例：家庭、学校、社区是儿童和青少年成长的重要场合，困难家庭青少年成长面临许多问题，运用社会工作小组方法介入困难家庭青少年群体，从社会网络与支持状况、居住环境、家庭处境、邻里关系感等方面进行问题归纳和现状评估，在这个基础上家庭综合服务中心为困难家庭青少年设立了几个专业小组，采取成长小组、支持小组、能力小组的方式，帮助青少年提升自信、认识自我、发展能力，收到了良好的效果。

社会救助领域运用小组工作的方法，可以更好地整合利用资源，发挥救助对象的潜能，分门别类对困难家庭的成员进行有效介入。JS街家庭综合服务中心组织开展的七彩阳光计划（阳光少年小组）、满天星计划（再就业服务小组）、向日葵计划（单亲妇女支持小组）等，帮助救助对象建立社区支持网络，重建家庭功能，实现再上岗再就业，为低保低收家庭走出贫困进行了全面的支持和协助。

（三）在社会救助中运用社区工作强化社区功能

社区工作既是社会工作三大直接方法之一，又是一种促使社会变迁的重要途径。与个案工作和小组工作不同，社区工作不直接解决个人与家庭的社会问题，而是以整个社区为工作对象，通过社区组织与社区发展来解决社会问题。同前两种工作方法相比，社区工作更宏观，涉及面更广，更侧重于社会环境与制度的变迁。社区工作方法能够帮助街道和居委会拓展社区工作内涵，明确工作目的，有效地克服社区“虚拟化”现象。

创新社区工作模式，能够使社区的职能“实”起来，成为社区和成员间相互依存的纽带。主要有这样几个方面：注重资源整合，社区社会工作方法注重点滴渗透，由于社区成员构成复杂，组织结构松散，管理手段应偏重柔性，社区社会工作通过点滴渗透覆盖社区的全部工作层面，包括社区教育、社区文化、社区服务、社区管理，有利于增强社区的凝聚力和归属感，增强社区的吸引力。

JS街家庭综合服务中心通过社区工作的方法，营造了关注困难群体、协助困难群体解决问题的良好社区氛围，从物质扶助、志愿者服务到心理辅导、职业培训等多种形式，链接社会资源为社会救助对象提供更好的服务。比如，春节期间组织慈善资源实施“冬日暖阳”（为低保低收入家庭60岁以上的老人赠送羽绒服）、“我有一个愿望”（为低保低收入家庭儿童实现一个愿望）等各种活动，在物质、宣传各个层面营造尊重、关爱困难家庭的社区氛围。

在强化社区互动功能方面，社区工作方法也大有作为。城市社区工作要具有宣传号召能力，社区社会工作的方法恰恰能够调动社区成员的积极性，让社区成员愿意参与社会建设，如环境熏陶、榜样示范、家访谈心、释疑解惑、排忧解难等，这对于整合社区资源，加强社区自治，促进社区建设都有重要作用。

三、社会工作介入社会救助的对策与建议

我国是在构建“和谐社会”理念之下进入社会改革阶段的。城市社区建设是我国社会改革的重要“场域”，社区建设将呈现中国基层民主发展、权力重构、治理变革乃至社会资本重组的过程，而城市社区组织及其建设、发展与创新则是社区建设中承担以上变革的核心主体。广东省特别是广州市在社区建设中通过“先行先试”对培育民办社工机构购买公共服务进行了有益和有效的探索，这对于促进我国社会建设具有现实意义。

改革开放30多年来，我国正处于社会高速发展阶段，在新时期推进社会救助工作，全面贯彻科学发展观，是建构和谐社会的重要前提。社区集中了各种社会问题和矛盾，要建设和谐社区，在制度和政策层面关注困难群体，就必须对现有的社会救助体制进行创新。“当某个国家或地区经济起飞之时，亦即现代化的加速时期，必须面对和设法解决各种旧有的和新生的社会问题，必须创造经济和社会的协调发展格局。为此，仅仅依靠政府的行政力量是不足以担当这些任务的，而必须同时发挥政府和非政府组织（特别是非营利社会团体）的作用。这就需要一种制度安排，即既要有一套有利于非政府组织发育、发展的政策导向和法律规范，又要在社会分工与合作的基础上明确政府、非政府组织各自的角色以及两者合作互动机制。”^［6］

（一）通过政府购买公共服务，引进民办社工机构开展社会救助

社会工作专业服务离不开社会组织的发展，社会工作与社会组织是相辅相成的，我国社会经济体制的改革带来社会形态从传统社会计划经济向公民社会市场经济的转变，公民的自主意识、民主意识、参与意识不断增强，社会需求日益丰富和多元化。公民社会的发展与政治体制的改革相联系，“小政府、大社会”的发展趋势成为社会组织蓬勃发展的前提。社会组织是政府和企业之外承担公共服务和社会救助的重要力量，特别是民办社工机构是不以赢利为目的的社区中介组织，是政府的帮手、社区的伙伴、居民的朋友。民办社工机构的发展符合社会建设发展的趋势。党的十六届六中全会在提出“建设宏大的社会工作人才队伍”的目标的同时，明确要求“健全社会组织，增强服务社会功能。坚持培育发展和管理监督社会组织的政策”。党的十七大进一步提出“重视社会组织建设和管理”，把社会组织作为构建社会主义和谐社会的重要力量，社会组织的迅猛发展具有必然性。

社会救助虽然是政府政策性很强的工作，但是其执行和实施过程同样可以引进民办社工机构，与之开展合作。街道办事处是政府的派出机构，它的任务是办理政府有关居民工作的交办事项，指导居委会的工作和反映居民的意见，但它作为政府派出机构却有明确的行政级别，执行一级政府的任务，充当的是“准政府”的角色。居委会“是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，实际上居委会的行政色彩也很浓。就目前我国的社会救助政策执行状况来看，政府运行成本太高，财政负担过重，易引发救助对象的“等、靠、要”的福利病。引进民办社工机构与基层政府合作开展社会救助，有助于社会救助长效机制的建立和可持续发展。广州市的20个家庭综合服务中心试点项目把对低保、低收入家庭的介入服务作为基本要求，促进了社会工作介入社会救助实践路径的探索。

首先，在执行政府社会救助政策的基础上，社会工作的“助人自助”理念和服务目标关注救助对象的能力建设，从人与环境互动的过程对案主进行心理辅导、情绪支持和精神鼓励，有利于纾解救助对象“等、靠、要”的状况，激发救助对象的潜能，帮助救助对象更好地适应环境。从马斯洛的需求理论看，社会救助对象的需求并非仅限于物质层面，通过社工的专业服务，协助救助对象恢复自信和自尊，重建社会支持网络，学习新知识新技能，更好地融入社会，通过再就业再上岗走出困境，有利于政府资源发挥和不断减轻财政负担。

其次，通过政府购买民办社工机构专业服务的方式，民办社工机构成为联结政府社会救助保障和家庭保障的纽带，起着承上启下的作用，有利于链接社会资源，增强善款使用的透明度，为困难家庭提供更多的服务。社工经常性的家庭探访出发点是“您有什么困难，我们可以提供怎样的帮助？”可以消除救助对象的敌意、戒心和疑虑，更好地甄别救助对象及其困难程度，对于了解困难群体的实际状况，防止出现夸大困难和“骗保”等情况的发生。

再次，民办社工机构除了提供社区照顾与社区教育外，其社区工作方法对动员居民参与社区事务、培育社区组织、促进社区自治等方面都有积极功能，以致其对社区内的权力、治理、资本、组织等的生态都会有不同程度的影响。

（二）开展教育培训，提高民政专干的社会工作专业服务水平

社会工作介入社会救助领域，发挥专业知识和方法的作用促进社会救助体系的完善，首先取决于社会工作专业化和职业化的水平。社会工作职业化对于开辟社会工作实际岗位和公共服务都有重要意义，通过职业化的途径吸引社会工作专业毕业生到民办社工机构和社会福利服务领域，发挥专业所长，服务社群，能够提升社会服务水平和质量；对于现有的一线社区工作者，则通过专业化的培训教育，提高他们的专业水平。

1.资格考试是提高专业化水平的重要手段

2008年我国开始首次社会工作师职业资格考试。为了鼓励更多的社区工作者通过学习和考试提高专业水平，广州市采取考取全国社工资格证持证上岗给予补贴的方式，对于积极学习努力通过全国社会工作师考证的在岗社区工作者实行工资奖励，用物质奖励和精神鼓励的方法激发社区工作者专业学习、提高利率水平和实际工作能力的积极性。同时广东各地对社区工作者开展岗前培训和继续教育，社会工作理论和方法、实务技巧都是其中的重要内容。

JS街家庭综合服务中心发挥高校背景优势，采取集中与分散、讲座与分享等多种形式，对社区工作者特别是从事社会救助的工作人员每年进行多次培训，学习社会工作的价值观和案主利益优先的理念，掌握社会工作个案、小组、社区三大方法，从尊重、平等、同理、个别化的原则开展社会救助工作，民政专干与社工合作开展家访、评估等，将政府的福利政策与社会工作专业方法和技巧结合，对社区救助对象和孤寡老人，通过住房补贴、困难关注、危机介入、养老机构安置等多种方法，为困难群体提供社区照顾、社区关怀和生活保障，收到了良好的效果。社区工作者自觉报名参与全国社会工作师职业水平考试，通过学习和考试等方式，快速提高了服务能力和服务水平。

2.聘请专业督导，推进社会救助工作

培育和监管民办社工机构，购买民办社工机构的公共服务，提升现有一线工作者的专业化水平都需要专业督导。政府是民办社工机构运行和服务提供的监管者，有责任监督民办社工机构是否按照章程开展公共服务，但是要提高公共服务的质量，不能只依靠政府的监管。专业督导具有行政、教育和支持的功能：指导民办社工机构在规章制度、岗位设置、岗位职责、服务项目开展等方面坚持专业化和非营利性；通过讲座等各种方式对现有工作者的社会工作知识进行培训教育，建立掌握社会救助政策、具有社会救助实务经验和专业知识的新型社会工作人才队伍；在技术层面对社会工作和社会救助的现有工作者提供心理情绪支持和技术指导，更好地开展社会救助工作。

（三）社会福利社会办，拓宽社会救助的资源途径

计划经济时代我国实行的是国家直接控制和分配价值、资源和财富的体制，城市社会由充当政府代理人角色的企事业单位组成，政府及其所属单位包揽了“单位人”的全部福利，形成一元化的社会福利格局。随着市场经济体制的建立，铁饭碗被打破，“单位人”成为“社会人”，社会成员的生老病死不再由单位负责，转移到了社区，失业下岗人员及人口老龄化的加剧，使政府用于社会救助的资源负担日益沉重。社会救助要扩展服务领域和服务对象，深化福利服务改革，必须加快社会福利社会化进程。“社会福利社会化”就是在政府的领导下，广泛动员和依靠社会力量多层次、多形式、多渠道兴办社会福利事业，逐步形成政策配套、设施完善、多元参与、管理规范、服务优良的工作体系，建立以国家举办的社会福利机构为骨干，以社区福利服务和民办社会福利机构为主体，以家庭保障为基础的社会福利网络。

社会福利服务在供养方式上坚持以居家为基础、以社区为依托、以社会福利机构为补充的发展方向，在社会救助方面探索国家倡导资助、社会各方面力量积极兴办社会福利事业的新路子，建立与社会主义市场经济体制和社会发展相适应的社会福利事业管理体制和运行机制，促进社会福利事业健康有序地发展。社会福利社会办的核心是倡导通过“社会办”而不是“政府独家办”的手段，实现真正面向全民的、全方位的“社会福利”，而不是仅仅面向民政对象的“民政福利”。通过政府购买公共服务的方式，引进民办社工机构承担社区服务的具体运

营，确保其福利性、公益性的实现，是探索社会福利社会办和推进社会救助长效机制的有益探索。

JS街家庭综合服务中心试点项目在探索社会工作介入社会救助的具体途径、整合社会资源、协助困难群体方面做出了很多尝试，但是与建立和健全社会救助的长效性、可持续发展目标还有很大的距离，还需要在今后的实践中继续创新和完善。

お

［1］广州将建城乡居民低保标准自然增长机制［N］.南方日报,2008-11-3.

［2］个案工作入门［EB/OL］.［2008-06-12］.http:∥www.shegong.org.cn/2552/510686119296.html.

［3］丁少华.小组工作［M］.北京：科学文献出版社,2005:3.

［4］马克思.马克思恩格斯全集(第1卷)［M］.北京：人民出版社,1981:60.

［5］黄丽华.团体社会工作(上海)［M］.上海：华东理工大学出版社，2003：26．

［6］MICHAEL P,NICHOLS RIEHARD C,SCHWARTZ．家庭治疗—理论与方法［M］.王曦影，胡赤怡，译．上海：华东理工大学出版社，2005：1．

お

Exploring the Ways for Social Work to Enter Urban Community Social Rescue

——An Example of Family Integrative Service Center in JS Street in Guangzhou

ZHU Jing-jun

(School of Politics and Law, Guangdong University of Technology, Guangzhou, Guangdong 510090, P. R. China)

Abstract: As a national system, social rescue is related to, but different from, social relief. Social relief is a temporary rescue measure and mostly found in unexpected disasters, such as natural disasters, dangerous diseases and so on, causing heavy loss and threat to a portion of social members life and property. Social rescue, as a responsibility of the government, is a long-term rescue system, aiming to rescue certain social groups. As the government餾 responsibility to provide long-term rescue to some social groups, social rescue is part of the social security system, ensuring the lowest living standard for those who suffer from disasters and have lost working ability and for the low-income citizens. The involvement of social work in social rescue is a new task for social management. This article starts from urban community social work practice and analyzes and explores ways for social work to get involved in urban community social rescue.

Key words: social rescue; project purchase; social work

(文字编辑:邹红责任校对：贾俊兰)

收稿日期：2011-11-12

基金项目：民教部2010年纵向课题“广州市社会工作参与城市社会救助和服务贫困家庭研究”(MSJ10-05)。

作者简介：朱静君（1957-），女，汉族，副教授；主要研究方向：社会工作理论与实务。

引文格式：朱静君.社会工作介入城市社区社会救助的路径探索——以广州JS街家庭综合服务中心为例［J］.广东工业大学学报(社会科学版),2012，12（1）：39—45.