岳阳:巴陵古城的用地新思维

刘许生 向子荣

岳阳在老百姓和官员眼中被视作湖南的“龙头城市”。原因并不复杂，岳阳是湖南省惟一位于黄金水道——长江边的城市。

岳阳市占据长江163公里的河岸线，拥有洞庭湖60%以上的水域面积，城陵矶港是国家对外开放的一类口岸，

岳阳凭借区位优势具备接纳大运量、大耗水工业项目的基础条件，依托这优势，岳阳打造成为了湖南的临江重化工业区，沿长江30公里地段分布着长岭炼化、巴陵石化、岳阳纸业、中国华能电厂等一批大型企业。

尤其是1992年最早被确定为长江沿岸首批对外开放城市之后，能够依然保持良好的吸引力。2006年，被《福布斯》杂志评为中国最适宜发展物流的城市排行榜中列第14位，居中部地区第一。

正因为发展迅速，岳阳的城市建设用地近几年需求量高速增长。

“‘十一五期间，全市共保障用地7.36万亩，基本满足了国家、省、市重点项目用地需求；保障和服务新型城镇化、新农村建设加快推进，民生用地布局和调控工作扎实有效。”这是岳阳市国土资源局党组书记、局长杨克在一次答记者问中的总结。

土地是不可再生的资源，其蕴含的资产在出让市场上是可以变现的。

在当前国土资源领域的权力运行中，土地使用权审批、土地交易市场建设、土地价格评估、土地供后监管，均是容易发生违法违纪问题和滋生腐败的重点部位和关键环节。

大力加强对国有建设经营性用地“易主”（改变使用者）、“易用”（改变用途）、“易积”（调整容积率）等方面的管理，不断改革创新制度，既能有效地显化土地效益，又能从源头上遏制腐败现象的发生。

2011年以来，岳阳市人民政府出台多个管理办法，对上述问题作出了详细的规定。岳阳市国土资源局也对此积极配合，实施相关政策措施。

“保障建设用地，是我们国土资源工作的重要内容，是对城市发展的重要贡献。但是，要在有限的土地中做出无限的贡献，那么，我们就必须要创新。”岳阳市国土资源局党组副书记、副局长胡辉指出了创新建设用地的背景和意义。

“易主”创新

加强土地出让管理，规范土地出让程序，是促进土地市场健康稳定发展的首要环节。随着土地市场形势的不断变化，岳阳市国土资源局结合实际出台了土地“易主”方面的管理制度。

首先是出台《岳阳市城区国有经营性建设用地出让程序规定》。这个办法主要就城区国有经营性建设用地出让程序进行了明确规定。

基本程序就是岳阳市国土资源局将宗地出让方案报市城区国有经营性建设用地出让委员会，由该委员会审查宗地出让方案，递交市专题会议依法审查批准，再由市国土资源局组织实施出让。

然后规范了城区国有经营性建设用地出让起始价确定行为。

“具体程序是，我局提出拟出让宗地成本核算（涉及企业改制的由市国有资产监督管理局提出），送市财政局核定，然后再由我局依法委托具有相应资质的评估机构进行评估。最后，由省厅根据宗地的成本、土地评估价格和土地市场价格走势，按照一定原则提出宗地出让起始建议价，经市城区国有经营性建设用地出让委员会审核，报市政府专题会议审查，确定城区国有经营性建设用地出让起始价。”胡辉介绍说。

最后就是网上拍卖挂牌出让。这个是指系统运行从接受报名、确定竞买人、报价竞价，到产生竞得人的全过程，均由系统全封闭自动运行，无须工作人员参与。

网上拍卖挂牌的程序相对前面两个办法来说，复杂很多。但是，较之从前，给竞买人还是带来很大的方便，并可以保持公开、公平、公正运行。

具体程序在出台的办法中有着详细的规定，只需要按照程序操作即可。

“易用”创新

科学规范城区国有建设用地改变用途行为，合理征收相应调整的土地价款，对于严格土地市场管理秩序，合理利用和优化配置国有建设用地资源，充分显现土地价值，意义重大。

所以，岳阳市政府首先出台了《岳阳市城市建设用地使用性质变更管理规定》，规定了城市建设用地变更使用性质变的相关条件、基本程序、罚则等。

同时，岳阳市政府对城市规划建设区范围内的国有建设用地如何改变用途征收土地价款的行为也作出了相关规定。比如划拨的国有建设用地改变用途的，由市政府依法收回并采取招标拍卖挂牌方式组织出让；出让的国有建设用地改变用途经市人民政府批准且不收回的，土地使用权人应当委托市国土资源交易中心采取招标拍卖挂牌方式进行转让。

对于未足额缴纳土地价款的原国有建设用地使用权人，必须按当时用途下土地价格补足土地价款后，方可申请办理国有建设用地改变用途手续。

另外，还对划拨的国有建设用地改变用途的和出让的国有建设用地改变用途的行为作出了严格而具体的规定。

“易积”创新

2009年6月15日，岳阳市率先出台了“经营性建设用地容积率办法”，明确了容积率管理的原则、范围、调整条件、调整程序、部门责任、处罚办法及责任追究，通过在全市范围内实施，取得了显著成效。

但在具体实施过程中，岳阳市国土资源局发现了诸多问题。

“最重要的就是调整容积率的计算方法和时点难以界定，如果这个问题不能够得到解决，那么这个办法的绝大部分措施都难以得到实施。”胡辉说。

于是，岳阳市国土资源局向市政府主管领导反映后，他们非常重视。最后，经过多方论证和讨论，重新修订了办法，重点明确了调整容积率应补缴的土地价款的计算方法，确保了补缴的土地价款更加科学合理，使得补缴方式更具操作性。

集中创新点

为了充分体现土地出让工作的“集体决策”和“公平公正”的原则，岳阳市政府改变了重要事项的决策权范围，从过去小范围的会议讨论决定为市政府召开专题会议研究决定。

在土地出让方案审批环节，将由岳阳市政府分管国土管理的副市长会同分管城乡规划的副市长组织召开出让方案审查专题会议，主要内容就是将宗地规划条件、瑕疵条件、出让起始价和出让时间等进行审查，提出审查意见，并报政府专题会议审定。

在起始价确定环节，市国土资源局提出起始建议价后以市城区国有经营性建设用地出让委员会审核，报市政府专题会议审查方可确定。

同时，在土地市场管理中，纪检监察部门全程监督土地使用权招拍挂活动和集体会审，变事后查处为事前、事中、事后全过程监督。

通过监督预警，形成行政权力正确行使的有效机制。

这些措施可以实现土地市场管理由分工负责向集体决策的转变。

另外，国有建设用地使用权招标、拍卖、挂牌交易是在我国土地交易制度改革和城市土地市场发展过程中形成的一种相对公平的国有建设用地使用权交易方式。

由于传统的招拍挂交易是采用人工报名的方式，现场进行并成交，在某些地方难免会出现相互干扰、恶意串通的现象，妨碍了交易秩序，造成了一些不良的社会影响。

岳阳市便推行了网上招拍挂方式，采用了数字证书认证技术和订单号管理制度，并在报价期内对服务器进行全封闭运行，可有效地防止暗箱操作和人为干预。

此外，还可促进政务公开，提高工作效率，减少行政成本。

“这个系统实现了‘三个突破。一是由交易方式由挂牌向‘招、拍、挂突破。全省目前5个已实行网上交易的市（州）均为网上挂牌模式，将创全省之先推行网上招标、拍卖、挂牌并存的交易系统。二是与银行合作模式由‘单一银行、单一账号向‘多家银行、多个账号突破。三是由建立城区经营性土地出让平台，向建立全市12个县（市）区经营性土地出让的统一共享平台突破。”胡辉认为网上招拍挂系统的意义重大，最终实现了土地市场管理由注重事前行政审批向事后监管转变。

对此，岳阳市还加大了城区建设用地的供后核查监管力度，建立“无缝对接”机制，加强改变用途、调整容积率行为的土地价款的征收，落实国土资源部门在建设项目开工前、竣工后进行现场查验用地情况的有关规定，加大闲置土地清理力度，打造了土地批、供、用、补、查的高效管理平台。

社会推广

这些创新措施实施以后，在土地出让、改变用途征收土地价款、调整容积率征收土地价款等方面迅速取得了较好的成绩。

在土地出让方面，截至2011年10月底，城区共计出让土地30宗,总面积87.8118公顷，总成交价款10.85亿元，是2010年同期的3.83倍。

同时，协议出让范围得到进一步缩小，协议出让面积和成交价款分别为8.7亩和115万元，仅占土地出让总面积和总价款的6‰和1‰，为历史最低。

土地招拍挂暗箱操作基本上得到杜绝，通过招拍挂，土地成交价格明显提高，岳阳市卫校原有的42多亩土地拍出了1.381亿元，每亩价格达到了300万元。

在容积率清理方面，2011年前10个月，城区共完成6个提高容积率项目的土地价款补缴，补缴969万元。

“社会各界反映，通过全面深化土地使用制度改革，我市已基本建立了一个‘统一公平、规范有序的土地市场。”最后，胡辉欣慰地说。

为了充分体现土地出让工作的“集体决策”和“公平公正”的原则，岳阳市政府改变了重要事项的决策权范围，从过去小范围的会议讨论决定为市政府召开专题会议研究决定。