城市建设中的集约利用土地

王爱群

城市建设与经济发展紧密相关，它对增强城市拉动作用、全面建设小康社会、推动经济社会又好又快发展会产生积极而深刻的影响。土地作为城市建设中重要的基础性资源，是维系人类生存和发展的最重要、最基本的资源，是不能再生也不可取代的。合理开发利用和保护有限的土地资源，是城市建设中必须坚守的原则，也是一个区域实现可持续发展的前提，是关系到国民经济和社会可持续发展的全局性战略性问题。

城市建设中土地利用存在的问题

随着金坛市城市化、工业化的加速发展，重点项目和城市基础设施建设用地需求量较大，这给金坛市的土地利用提出了新的课题。从近年来金坛市城市建设中的土地利用情况来看，特别是工业用地，节约集约利用土地的水平正在逐步提高；特别是近几年，土地利用观念和方式有了较大的转变，但在功能分区、投资强度、土地利用率等方面还存在不尽人意的地方。

土地利用效率相对低下。目前市政府的考核主要是以GDP为核心的政绩考核体系，这一考核体系未将节约集约利用土地真正纳入其中，导致土地的粗放利用，节约集约用地难以得到有效落实。

土地闲置现象依然存在。根据近年来的闲置土地调查，金坛市的土地闲置现象依然存在。经分析造成土地闲置的原因有以下几方面：一是企业在征地时对用地面积宽打宽算，造成了项目实施阶段的建设用地利用不充分；二是部分企业由于资金落实或规划调整等其他原因，建设速度慢；三是前几年政府为了招商引资，以低地价为吸引，鼓励企业多征地，造成一些企业大量圈地；四是也不排除部分企业在用地指标日趋紧张的情况下人为囤积土地。

城市建设中土地集约利用的对策

城市建设和发展过程中，规划起着“龙头”和先导作用，土地发挥着基础和保障功能。城市规划作为公共政策的调节功能就更为重要。现根据金坛市的实际情况，就城市建设中的土地集约利用，谈一些个人浅见。

做好规划与国土相关问题的有机衔接。城市规划首先要考虑土地资源约束，强调内涵发展，千方百计杜绝形象工程；土地规划要重新审视目标，从城市的科学合理布局、交通运输功能之间的联系出发合理确定城市化布局。在工作过程中一是要做到规划指导思想、目标衔接；二是要做到土地分类、建设用地标准衔接。规划中要把近期项目用地纳入远期规划当中，做到近期行为与远期目标相结合。两个部门之间要经常沟通、互相探讨，建立长效的合作机制。

合理编制年度用地和供应计划。在编制年度建设用地计划的过程中，由市政府召集相关部门，根据金坛市的实际情况，将新增建设项目用地、旧城区改造用地以及盘活的存量用地全部纳入年度规划建设用地计划，实现对增量和存量建设用地的全面掌控。利用有限的土地资源，提高土地利用率。

结合金坛市经济发展水平和实际情况，认真分析上年度土地供应总量、结构、方式，合理确定全年土地供应计划，在目前经营性用地供应计划编制的基础上，将工业用地、基础设施用地等纳入土地供应计划，提高国土部门的市场配置水平。通过计划控制来从数量、地块、时序等方面对土地市场进行总量调控，提高土地供应的科学性、合理性。

增强节约集约用地的理念。按照国家节约集约利用土地的要求，及时理性地为城市发展建设提供用地，同时保障耕地面积不减少。在城市建设中，对土地的利用既要发展城市基础设施建设，又要保证土地用途的合理布局；既要满足城市建设项目用地需求，又要为创建优美的人居环境提供充足的交通、广场和绿化用地；既要重视当代人生存发展用地需求，又要对后代人的永续生存留有发展空间。

建立考核约束机制。加强集约利用考核，建立相应的约束和考核指标，通过对各镇（区）建设用地的投入产出率、盘活存量进行评价，并纳入市政府年度综合考核中，作为政策优惠、经济奖励、精神鼓励的依据。同时结合国土资源部节约集约模范县（市）创建活动，使节约集约利用的理念贯穿到全社会，提高土地利用的效率。

完善土地供应全程监管机制。把好批前准入关。认真贯彻省、市相关政策，从严控制划拨供地范围，对交通、城市基础设施以及各类社会事业等用地中的经营性用地，尝试有偿出让。

把好批中管理关。强化前期调查，加强出让合同管理。土地出让合同和划拨决定书要严格约定建设项目投资额、项目开竣工时间、规划条件及土地闲置的处罚意见，对改变用途的还应约定或明确政府可以收回土地使用权，重新依法出让。这样，一方面可以增强用地者依法用地的意识，另一方面可以为政府依法查处违法用地和土地闲置行为争取主动。

把好批后监督关。建立科室、执法大队、国土所批后监管三级联动机制，对供地项目进行动态巡查，及时发现未按出让合同约定进行建设的情况，督促企业进行整改。

通过对供地项目的全过程监管，把监督管理贯穿于项目建设的全过程，在优质高效地做好服务的前提下，保证项目依法实施、合理利用土地。

在城市建设和管理过程中，我们必须尽可能地节约集约用地，充分利用好每一寸土地，全面提升金坛市城市建设管理和国土资源管理水平，为金坛市全力打造“实力金坛”、“创新金坛”、“宜居金坛”、“人文金坛”、“和谐金坛”提供有力保障。

（作者单位：金坛市国土资源局）

土地作为城市建设中重要的基础性资源，是维系人类生存和发展的最重要、最基本的资源，是不能再生也不可取代的。