香港公屋资源公平善用的制度与策略

李永清

导读：自从1954年实施公共房屋计划以来，香港鲜见滥用丑闻出现，这与其有一套竭力维护公屋资源公平善用的独特做法与严厉机制密切相关，包括：从立法上规定保障适用对象、保障标准、保障水平，并建立专门的管理机构，制定严惩办法等，使公屋提供给真正的需求者。

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.01.015

公共房屋是社会宝贵的资源，滥用公屋严重影响公屋资源的公平及有效分配。香港公屋的居住环境和配套设施并不逊于商品房，加上仅等同于市值租金1/3的租金，对于市民来说无疑具有极大的吸引力。所以，香港政府也面临如何将公屋提供给真正的需求者的挑战。然而自从1954年实施公共房屋计划以来，香港鲜见滥用丑闻出现，这与其有一套竭力维护公屋资源公平善用的独特做法与严厉机制密切相关。

一、全面完善的公屋法规体系

（一）公屋制度的建立与规范

香港通过详尽的法规、政策来规范公屋制度。主要法规有《房屋条例》、《业主与租客条例》等，配之以操作性强的实施细则，从立法上规定保障适用对象、保障标准、保障水平、专门管理机构的建立和严惩办法等。还制定了《公营房屋政策》,它分为三部分:甲部是公屋申请、调迁及资助置业计划，不仅明确规定了申请者的资格标准,还把申请者分类,细致规定了有关安置受清拆影响的居民、长者、体恤安置者申请中遇到的具体问题。乙部包括房屋管理及租金政策，详列了维护公屋资源的合理分配政策。丙部是一般事项，包括房屋署的服务对象的权利和责任及公众查询。

（二）公屋法规的完善与解难

法规政策体系解决了困扰公屋管理分配的难题。

1、公屋法规破解定位难题

香港政府的总体房屋策略以“建屋安民”为首要目标，政府基于社会发展和社会公平而介入，满足那些市场不能为其提供基本住房的低收入人群的住房需要，中高等收入人群的住房需要，由市场供应。在总体房屋政策框架下，公屋的定位非常清晰，就是利用有限的资源为真正需要住房的低收入家庭提供负担得起的安身之地。

2、公屋法规明确管理原则

法规政策把公平善用作为香港政府管理公屋的原则，赋予相关政府部门（房屋署）的重要职责是打击滥用公屋。有关申请人只能享受一次福利政策（租住公屋和购买居屋），公屋租住权不能自动世代相传；当租住公屋户主及其配偶去世后，其他成年家庭成员必须接受全面的经济状况审查后，才可获批新租约；公屋面积，多数是50至60平方米。这些严格规定都是公平善用原则落到实处的体现。

3、公屋法规界定有限资源

香港公屋制度界定了入住公屋的家庭类别：受清拆、重建、天灾等影响而无家可归者；因体恤理由而需要房屋安置者；初级公务员及退休公务员；调迁及舒缓挤迫居住环境；不能负担租住私人物业昂贵租金的家庭（此类家庭入住公屋数量最多）。界定了具体滥用公屋资源的五种情况：长期空置公屋（最常见的滥用情况）；转租给他人公屋；在公屋中进行不法活动（聚赌、藏毒、贩卖私烟、卖淫等）；将公屋作为非居住使用，如营商、用作货仓；虚报资料包括家庭入息、资产、婚姻及家庭状况等。

二、高效务实的公屋专营机构

成功的公屋制度离不开相关部门高效务实的专业化运营。香港设立了房屋委员会和房屋署两个决策与执行相分离的专门机构负责公屋事宜。

（一）决策机构——房屋委员会

作为决策机构，房屋委员会的职责是通过不断改进、完善公屋住户准入退出机制，促进有限的公屋单位得到公平合理分配，为有真正住屋需要的人提供房屋。它透过6个常务小组委员会负责制定及管理各方面的房屋事务，包括策划、建筑、投标、商业楼宇、财务及资助房屋。房委会注重成员在社会和专业背景方面的多元化，房委会主席由非政府官员出任，委员除4名公职委员外，其他均来自社会各阶层，广泛代表不同的专业领域和社会层面，采取公开议事的方式提出建议，以确保房屋政策的研究和制订过程民主、透明。房委会建立了一支活力充沛、精明能干，且尽忠职守的工作团队。它的培训计划非常全面，较诸香港的整体培训标准为高。以2009－2010年度为例，房委会员工于该年度平均接受29.6小时的培训，而私人机构雇员的平均培训时数则为20.6小时。

（二）执行机构——香港房屋署

作为执行机构，房屋署的核心工作是提供租住公屋、向私人机构采购服务、评估申请公营房屋资助人士是否符合资格（根据房屋条例，向有关住户发出退出公共租住房屋的通知，终止其租住权及收回其居住的公屋单位），以及发放置业贷款和津贴，其它非核心工作转交政府其它部门或外判给私人机构。房屋署的职员都接受过经营、社会、政治、法律、技术等方面的专门培训，他们以小组形式合作处理各类问题，形成了一种灵敏、高效、专业的反馈系统，提供高效率和优质的服务。房屋署订立了一套38项的服务承诺，涵盖与一般市民及主要服务对象接触的部门运作，比如对公屋轮候册申请人的服务实际成绩都高于承诺目标（参见表1）。

三、复杂严格的公屋准入机制

香港政府制定了一套复杂、严格的准入机制，筛掉不合格者，做到应进则进。

（一）必须严过三道审核关

第一关资格审查关。香港政府对入住公屋的申请条件的规定非常详细，甚至可以说是繁琐，足足有15个大项：申请人必须年满18岁；申请人及其家庭成员必须现居于香港并拥有香港居留权；申请人及其家庭成员的总每月入息和总资产净值不得超过规定的有关入息及总资产净值限额；申请人及其家庭成员在申请书登记时直至签订公屋租约期间，不得拥有香港住宅物业，不得签订购买香港住宅物业的协议，不得持有一间拥有香港住宅楼宇的公司一半以上的股权等等。申请者可透过房委会电子服务，查询公屋申请资格，自行评估是否符合申请资格。只有满足这些条件，才能进入公屋轮候队伍，拿到轮候的电脑号码。其中申请者的入息和资产是关键指标，这两项指标房委会每年检核。2010年至2011年度公屋申请“门槛”： 入息和资产限额较上年度分别平均上升1.2%和2.5%，以4人家庭为例，家庭月收入限额由1.58万港元调高到1.60万港元，家庭资产限额由37.5万港元调高到38.4万港元。据统计，香港一个4口之家月收入的平均数约为2.4万港币。在此限额下，约有119,000个私人楼宇非业主住户将合资格申请公屋。第二关是在分到公屋的前一年，房屋署将对上述条件进行第二次审查。第三关是在编配上楼前，申请人还要再申报一次。

（二）必须经过五个流程

1、索取申请表。市民可向各公共屋办事处、房屋署申请分组，深水房屋事务询问处以及民政事务总署辖下各区咨询服务中心免费索取申请表及申请须知，也可从房委会网站下载。

2、递交申请表及证明文件。申请人必须把填妥的申请表格，连同所有有关的证明文件一并寄回或递交至房屋署申请分组，以供初步审核登记资格。房屋署会在接获申请后发出收件确认书。申请表主要有七大部分：第一部分为个人资料。第二部分为本港通讯及居住地址。第三部分为入息及资产净值(包括在香港及香港以外地区的资产)，包括每月平均收入（每人都要填写）、家庭总收入（每人收入之和，项目有土地、房产：住宅、铺位、车位等)、车辆、的士/公共小型巴士、牌照、投资（储蓄保险、基金、股票等)、经营业务(有或没有商业登记均须填写)、 存款(活期、定期、港币、外币等)资产净值、现金(港币、外币等)、个人总资产净值、家庭总资产净值。第四部分为选择地区。第五部分为其它补充资料。第六部分为申请人及18岁或以上家庭成员承担责任声明。第七部分为申请公屋证明文件核对清单：申请人及家庭成员的一般证明文件、申请人及家庭成员的入息证明、申请人及家庭成员在香港及香港以外的资产净值证明 。

3、初步审批。房屋署会在接获申请后审核申请表及文件。若没有妥当填写申请表或未能提供有关证明文件，或申请被审核为不符合资格，申请表及文件将会被退回。初步审批合格的申请，会被登记入公屋轮候册内，房屋署寄上印有申请编号的蓝卡。轮候册在网上公布，申请人上网就能查到自己等候的位置，接受社会监督，所以从未出现公屋放号、抢号场面。

4、调查核实。房屋署会按轮候册上的次序约见申请人，进行配屋资格审查。申请人需要在核实配屋资格面晤中提供齐备资料，以便房屋署进行审查及核实。房屋署会于集齐文件后约两个月内通知申请人是否符合编配资格，申请的合格或取消日期以房屋署完成审核当日为准。

5、分配房屋。为公平分配公屋资源，公屋单位是以电脑随机方式，按申请人家庭人数及编配标准，配合轮候到达编配阶段时的资源编配予他们。合资格申请人共有三个（每次一个）配屋建议。未具可被接纳的理由而拒绝所有配屋建议将引致有关申请书被取消，申请人在申请书取消日期一年后始可再次申请轮候公屋。房屋署会通知申请人有关的配屋建议及其它配屋资料，并安排申请人到公屋办事处办理入伙手续。

四、应退则退的公屋退出机制

保障对象的经济条件发生重大变化，超出了保障范围，如果继续对这些家庭提供公屋，对那些等候在公屋轮候册上和租住私人住宅的家庭来说有失公平，必须建立一个对申请人约束与激励相结合的内循环退出机制，确保应退则退。

（一）约束为主：占住公屋无牟利空间

入住之后的监管更为重要。香港政府通过对家庭收入、资产动态监控，实现了以收入为标准、双倍租金退出机制向收入与资产两项标准、市场租金退出机制的转变。

房委会于1984年首先提出要关注公屋中的富裕住户问题。1987年开始实施的“公屋住户资助政策”规定，在公屋住满十年以上，要每两年一次申报家庭收入，以确定是否有资格继续居住在公屋中。如果申报家庭总收入超过资助的收入限额（公屋轮候册收入限额的两倍），公屋住户要缴付两倍的净租金加差饷（简称双倍租金）。对于虚报材料的家庭将可被判监禁及罚款，并可被处罚少收租金的三倍罚款，而且房委会有权终止租约。到1992年4月，居住在公屋中满十年的住户中有34%支付双倍租金。

1993年政府对公屋政策的一项调研表明，居住在公屋中的住户约有13%的家庭拥有私人住房，这引起了公众强烈反响。1996年4月房委会推出“维护公屋资源的合理分配政策”，以收入及资产两项标准，作为衡量公屋住户是否有资格继续租住公屋。缴付双倍租金的住户，要每两年申报一次资产，如果家庭资产超过了一定的限额，就要缴付市场租金。资产净值限额标准相当于该家庭能够在市场上购买一个与当前居住公屋相当的房屋，目前，资产净值限额约为2007、2008年度轮候公屋登记册入息限额的84倍。1999年2月，房委会再次修订政策，决定如公屋住户家庭入息及拥有的资产净值均超逾指定的资助入息及资产净值限额，或选择不申报资产，须迁出所住的公屋单位。2007—2008年度，约有2.44万个公屋住户缴交较高租金共2亿2千万元。在2009－2010年度，约有23800个公屋租户须缴交额外租金。

（二）激励为辅：鼓励租户因“脱贫”迁出

为鼓励条件转好的中低收入家庭退出公共租住房屋，香港政府制定了《资助自置居所》、《获取其它形式资助房屋后交回公屋单位》等政策，以政策杠杆鼓励有能力的中低收入家庭自置居屋。香港政府早在早在20世纪70年代就开始推行“居者有其屋计划”（居屋计划）、“租者置其屋计划”（租置计划）以及“置业资助贷款计划”（置贷计划），以特惠折扣价出售居屋，协助合资格的中低收入家庭和公屋租住户置业。2003年1月房委会推出新的置业资助贷款计划，向合资格的申请人提供39万～53万元的免息贷款，或为期48个月每月高达3800元的按揭还贷补助金。2010年新推的“置安心”计划，核心定位于“先租后售”，政府向申请人收取半数租金，大大减轻供房人负担。在2000－2010年间，约有18.5万个公屋租户因“脱贫”迁出。

五、公屋资源的滥用惩戒制度

（一）建立代价高昂的惩罚机制

根据《房屋条例》（第283章）第26(1)(c)条的规定，任何人于申请公共房屋时明知而作出虚假陈述，即属违法，一经定罪，可判《刑事诉讼程序条例》（第221章）附表8所订第5级罚款（50000元）及监禁6个月。申请公屋时所填写的收入证明，需要雇主签字、盖章以证明真实性，如果出现问题，雇主与当事人都一样要受到法律的监禁和罚款。房屋署于2009－2010年度抽取的5300宗个案中，查获约600宗虚报收入，检控其中约100宗。近年来发生的香港前高等法院法官李鲵俭夫妇骗取公屋案，是影响较大的一个案例。李鲵俭曾担任香港高等法院大法官，其妻也曾是香港的持牌大律师。二人于2003年至2004年间隐瞒其近200万港元的资产，以生活困难为由向香港特区政府申请了近10万港元的综合援助及一套公屋。房屋署调查后揭发真相并提起检控，2007年1月26日，香港高等法院以诈骗香港公共福利罪判处82岁高龄的李鲵俭夫妇11个月徒刑，其骗取的公屋也被房屋署收回，社会福利署也追讨被骗综援金。

（二）设立有效遏止的核查机制

1、建立严格的审核机制

一是周期性审核。房委会每年检核轮候册收入及资产限额，以确保限额配合当前的经济和社会状况。为保证家庭资产这一核心信息的准确性，房屋署实行两年一度家访调查制度，将住户的实际居住情况与电脑记录核对，将巡查结果记录于电子手帐。若住户的家庭状况有所变更，住户应立即通知房屋署职员，随后再办理加户、除名或转户主等手续。房屋署还实行两年一度申报家庭状况制度，两年审定一次家庭月收入限额息限额、公屋租金及公屋住户入息。

二是常规审核和随机抽审相结合。房屋署的前线管理人员对公屋租户申报的入息和资产作基本审查。房屋署的中央小组对随机抽选的个案、可疑的个案和所有现正缴交双倍租金的个案进行额外审查。除每年平均严格审查5000宗公屋租户的申报个案之外，房屋署于2010年11月至2011年4月期间，严格审查额外5000宗申报个案，并成立一支由30名调派自前线管理办事处的资深人员组成的专责队伍执行这项任务，以加强审查入息和资产的申报。

2、实行多元多层的调查授权

发现滥用公屋现象的渠道主要有：一是前线人员在执行日常屋管理职务及进行两年一度公屋单位巡查时，会协助侦察可疑个案，找出异常情况，把可疑个案转交善用公屋资源分组彻底调查。2006年11月1日至2008年10月31日，共查访663000户，完成率为100%。二是房屋署工作人员抽查居住情况时发明可疑情况。三是公布热线电话、网站、通讯方式等接受市民举报。四是2009年初成立网上巡查队，负责从网上讨论区的留言追查潜在滥用个案。2009－2010年度，分组深入调查了约12500宗个案。五是突击调查。2009年3月房屋署开展打击滥用公屋双周行动，对选定的31个屋内的41座楼宇进行密集式家访，成功探访了约20000个家庭，约占这些楼宇租户的78%，并在继续跟进未能成功到访的个案之余，把怀疑个案转交善用公屋资源分组深入调查。

法例赋予房屋署对被怀疑的申请人具有广泛的调查权：一是在不同的时段突击性家访；二突击性查访他处拥有住房；三是多方面收集证据；四是向其它政府部门或机构查询，如向民政部门查询居民的身份、婚姻状况，向土地注册处查询拥有房产情况等，而且有权查询居民在各银行的存款，在证券交易所的股票等资产；五是通过电脑科技查询，善用公屋资源分组的电脑和民政、土地注册处、公司查册系统等部门联网，可随时查询居民的情况，如通过公司查册系统可查到不同股东拥有的股份情况。

（三）成立专管专属的检控队伍

2004年房屋署成立“打击滥用公屋资源特遣队”，严厉打击非法出租、转租、空置公屋的住户。2006年12月，从以人为本的角度改为“善用公屋资源分组”，编制93人，其中，有30人为调查员。该机构分三个处，分别从预防、行动、宣传和教育三个方面采取行动。重点是透过抽查家访及网上巡查等方法，及早侦察可疑情况，并就涉嫌滥用个案进行深入调查。从2008－2010年分组每年平均处理约7000宗抽查或怀疑滥用个案，查明属实的滥用个案，每年平均约有400宗。分组引入“外展房屋管理系统”，调查人员利用电子手帐，按照预载的住户数据进行家访或调查，大大提高调查人员的工作效率。2010年10月房屋署成立了一个由12人组成的录取警诫供词专责小组，以便能及时有效地对怀疑的个案加强检控，提高检控的阻吓作用。

参考文献：

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责任编辑：张炜