城市化进程中失地农民生存与发展对策探讨

张建鑫 任倩 胡建

摘要：将城市化进程中失地农民生存与发展问题作为失地农民问题的核心，在分析了失地农民生存与发展问题及其原因的基础上，从生存和发展两个层面提出解决失地农民生存和发展的对策建议。

关键词：城市化；失地农民；生存与发展

中图分类号：F323.3 文献标识码：ADOI编码：10.3969/j.issn.1006－6500.2012.01.018

Discussion on the Landless Peasants' Survival and Development in the Process of Urbanization

ZHANG Jian-xin, REN Qian, HU Jian

(Agricultural University of Hebei, Baoding,Hebei071001,China )

Ａｂｓｔｒａｃｔ: In the process of urbanization, with a large amount of land acquired, the survival and development of landless peasants become the focus of social harmonious development issue .This paper regard the survival and development of landless peasants as the core of the landless peasants issue and based on the analysis of the issue, put forward the proposal from surviving and developing two aspects.

Key words: urbanization; landless peasants; survival and development

随着工业化和城市化进程的加快，农村土地被大量征收，丧失土地的农民作为一个特殊群体（失地农民与农民相比，他们失去了土地，同时又与城市市民不同，成为一个既不同于农民又有别于城市居民的群体），数量迅速增长。失地农民的产生是任何一个国家都要经历的过程，是工业化和城市化进程中不可避免的。然而，由此引发的失地农民问题不仅关系到失地农民的生存和发展的切身利益，更关系到社会的稳定，已成为影响社会安定的重大问题。如何科学合理地解决城市化进程中失地农民的生存和发展问题已成为亟待解决的社会问题。

1关于城市化进程中失地农民生存与发展问题的分析

农民失地不仅是历史发展的必然，也是时代进步的需要[1]。中国社会科学农村发展研究所研究员建嵘认为，农民失地失业是一个严重的政治问题[2]。农民失地失业问题的后果是政治性的，其中最为突出的表现就是对社会稳定将构成长久的威胁。失地农民问题随着城市化的推进由发达地区局部社会问题扩展为全国性的社会问题[3]。

失地农民问题作为牵涉社会生活方方面面的社会问题和政治问题，其主要内容有失地农民生存与发展问题、失地农民征地补偿安置问题、权益保障问题、心态价值观念转变问题和失地后生存差异问题等，而失地农民生存与发展问题是失地农民问题的核心，从广义的发展角度，可以说失地农民生存与发展问题涵盖了大多数失地问题。一切失地农民问题的解决都是围绕失地农民生存发展而展开的，无论是征地制度改革、失地农民安置还是失地农民社会保障制度建立与完善都是为了实现失地农民更好的生存和发展,这也是实现科学发展以人为本的体现。

失地农民生存与发展问题对社会发展具有重大影响。失地农民生存和发展问题解决不好，将影响社会的稳定和经济的持续发展。农民在失去土地后，由于补偿不足和就业不稳定，生存和发展受到影响，多数失地农民在失去了祖祖辈辈赖以生存的“命根子”后，一方面不适应快速城市化而不能融入城市生活方式，一方面由于自身原因，不能很好解决就业问题还有子女的教育问题，受到城市居民的排斥，成为城市中的弱势群体。失地农民形象的感叹“我们是没有根的一群人”，他们对未来充满了迷茫，对未来生活预期悲观，心态价值观念发生了很大变化。心态变化必然会影响其行为，有的甚至发生极端行为，增加了社会的不安定因素。

2城市化进程中失地农民生存与发展问题的表现及原因分析

2.1城市化进程中失地农民生存与发展问题的表现

（1）失地农民生活失去保障。在城市化进程中，失地农民失去的是集生存、就业和养老为一体的土地，也就是说失去的不仅仅是土地，还有就业岗位、居住房屋、生活保障等，从而威胁其生存与发展。尽管有征地补偿费，但补偿标准较低。同时，有限的补偿费以货币形式一次性支付给农民，失地农民一般用来解决眼前的问题，有的农民甚至不顾长远打算，盲目攀比购买高档消费品。有限的补偿费在短时间内就会用完，如果没有其他经济来源连最基本的吃饭问题也解决不了。

（2）失地农民就业难。失地农民在竞争激烈的劳动力市场处于弱势地位。农民失去土地后，他们没有技术特长,没有年龄优势,很难找到合适的工作,即使找到,也是既费力收入又低的短工。由于外地人员的大量涌入,给当地居民的生活带来了一定影响,他们又往往是受排斥、受歧视的对象。失地农民就业艰难,失地的中老年农民就业更难了。就业不稳定就可能因为生活没有保障而给社会造成不安定，直接其影响生存和发展，成为困扰城乡经济社会协调发展的难点问题。

（3）失地农民“老无所依”。目前，我国的社会保障制度主要是针对城市居民，农民依靠的是土地保障。农民失去土地后，依照土地年产值测算的征地补偿仅仅考虑了土地作为生产资料功能的价值，并没有体现土地充当社会保障的功能。农民虽能一夜成为市民，却享受不到城市居民的社会保障，养老问题成为失地农民生存发展的“后患”，许多失地农民对未来忧心忡忡。

2.2城市化进程中失地农民生存与发展问题的原因分析

（1）征地制度的不完善。征地制度不完善主要体现在征地目的不明确和征地补偿范围太窄。虽然我国《宪法》第 10 条规定国家为了公共利益的需要, 可以依照法律规定对土地实行征用。《土地管理法》第2条规定国家为了公共利益的需要, 可以依法对集体所有的土地实行征用。但是对于“公共利益”的概念没有明确解释，在实际中很多政府只是追求经济上的利益，违反法律法规侵害农民的利益。对于征地补偿标准为被征耕地前3年平均产值的6~10倍; 安置补助费为被征耕地前3年平均产值的 4~6倍; 如按以上标准支付的土地补偿费和安置补助费, 尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的, 经省、自治区、直辖市人民政府批准, 可以增加安置补助费, 但两者的总和最高不得超过被征耕地前3年平均年产值的30倍。但很多地方政府为了自身利益压低征地补偿费用，给农民的征地款却是很低的补偿标准, 有的补偿款甚至都不到位,损害了失地农民的利益。

（2）失地农民自身再就业能力差, 缺乏相应的技能培训。地方政府在征地时很少考虑失地农民的长远发展问题，没有采取相应的措施对失地农民进行再就业技能培训，失地农民一方面在观念上很难立即转变离开土地进城打工的想法，同时由于失地农民普遍文化教育程度不高，技能偏低，对市场的应变能力非常有限，在劳动力市场竞争中很难找到工作条件和待遇较好的工作。与快速发展的城市经济形成鲜明的反差，失地农民面临“边缘化”的危险。

（3）社会保障制度不健全。由于我国长期实行城乡二元体制，社会保障制度不健全，失地农民享受不到与城镇居民一样的社会保障。失地农民是不同于纯粹意义上的农民又有别于城市居民的特殊群体，他们已经不再享有土地保障,也不能和城市居民一样享有最低生活保障。

3解决城市化失地农民生存与发展问题的对策建议

在解决失地农民生存发展问题上，首先要解决的是农民在失去土地后最基本的生存问题，在有了稳定的生存条件的前提下才有可能追求发展，所以，本研究将失地农民问题分为生存和发展两个层次，生存主要指失地农民在失去土地后如何在生活水平不降低，生活质量不下降的条件下适应城市化的生活，即失地农民在失去他们赖以生存的土地后首先面临的是生存问题——吃、住、子女上学受教育。在解决了生存问题后，为了让失地农民共享城市化发展的利益，我们更要注重失地农民在城市生活中的质量问题，逐渐减少他们与城市居民的差别——享受医疗和社会保障、公平的权益等。这就是他们在城市化进程中的发展问题。

既然城市化是社会进步的表现，农民失去土地也是不可避免的，我们就要立足于现实积极应对失地农民生存发展问题。

3.1基于生存层次的建议

（1）建立失地农民的基本生活保障机制。农民在失去土地后，生活也失去了保障，为使农民生活质量不下降，首先 ，建立失地农民基本生活保障制度，实现农民在失去土地后生活水平不下降。将失地农民纳入最低生活保障的范围。最低生活保障金的标准额度可以根据各地城镇职工最低生活保障金来确定。这样可以避免农民失去土地后，在没有可靠生活来源的情况下陷入贫穷的生存困境。其次，变失地补偿单一化为多元化，推广开发型安置方式，解决失地农民生存问题[4]。改变单一的货币一次性补偿方式，用货币安置解决失地农民眼前的生存问题，用开发性解决农民的后顾之忧。可发行安置模式就是集中管理土地，统一进行补偿；集中安置农民，统一进行综合开发；集中使用土地补偿安置费，统一安排农民生产生活的“三集中、三统一”方式。

（2）完善失地农民再就业扶持机制。按照政府促进就业、个人自主择业、市场调节就业的原则，努力解决失地农民再就业问题。首先，从政府的角度来说，加大对失地农民的就业培训力度。要有针对性的培训：政府部门应该通过市场调查摸清用人单位对劳动力的需求情况，确定培训内容，积极引导失地农民就业。完善就业服务措施，建立失地农民再就业扶持服务机构，构造高校的信息服务网络，为失地农民创造有利的再就业环境。其次，从失地农民自身而言，要逐步改变就业观念，积极融入城市化的进程，努力提高自身劳动技能，这样才能在竞争中获得生存与发展。

3.2基于发展层次的相关建议

由于国家相关法律法规的从制定到最后的实施都需要一个过程和一定的时间，所以，关于完善相关失地农民生存与发展的法律法规在短时间内是很难实现的。农民的社会保障问题国家也一直在完善，这里将其归为失地农民发展层面的建议。

（1）建立失地农民保障体系。在市场经济条件下, 不从根本上建立起针对广大失地农民的社会保障体系, 就无法从根本上解决征地后农民的安置及其长远的生活出路问题[5]。失地农民保障体系的建立要体现公平的社会保障，即城乡一体化的社会保障体系，失地农民应该享受和城市居民一样的社会保障[6]。当然，健全失地农民社会保障体系也需要一个过程，不可能一蹴而就。

（2）改革征地补偿制度，建立利益分享机制。随着经济的发展，我国的征地制度存在缺陷日益显露[7]。关于征地的规定可操作性差，地方政府的自由权过大, 如征地范围模糊性、征地补偿倍数上限和下限浮动范围但，以致在征地过程中低价征地转手高价，损害失地农民权益[8]。农用地被征后会迅速升值，应该按高标准补偿失地农民，土地补偿应引入市场机制。可以通过以地换股、以地入股等方式将土地转化成股权的方式进行补偿[9]，通过建立经济补偿、社会保障、就业服务的模式，实现失地农民共享土地的增值收益。

4结论与探讨

农民失地是世界各国在城市化进程中普遍存在的现象，是不可回避的历史发展趋势。解决城市化进程中的失地农民生存和发展问题，应根据具体情况，因地制宜，只要农民生活的好，就是科学的办法。笔者对失地农民生存和发展问题的研究仅限于对相关政策建议上，实际实施方面研究不足。失地农民生存和发展问题复杂多变，要真正解决好这个问题，需要进一步深入研究。

参考文献：

[1] 杨晓玲.城市化进程中失地农民问题的思考[J].农村经济，2008（1）：115-117.

[2] 石冬梅.河北省城郊失地农民分异化实证研究[D].保定：河北农业大学，2009.

[3] 李元.中国土地资源[M]. 北京: 中国大地出版社, 2000.

[4] 岑万俊.关于失地农民出路的思考[J].北京农业，2010（1）：6-7.

[5] 杨长富. 城市化进程中失地农民问题的思考[J].当代经济，2008（5）：29-30.

[6]关云龙.失地农民的继续社会化研究[J].天津农业科学,2010(2)：78-81.

[7] 丁海燕，张岩. 政府怎样善待失地农民[J]. 山东省农业管理干部学院学报, 2004(4)：15-23.

[8] 龚丹. 失地农民出路问题的探讨[J]. 农业经济, 2005(4)：24-25.

[9] 陈新锋. 从生存成本看对失地农民的补偿标准[J]. 中国土地, 2005(5)：26-27.

收稿日期：2011-12-13；修订日期：2012-01-3

基金项目：河北省社科基金项目（HB10EYJ172）；保定市社科联项目（201002109）

作者简介：张建鑫（1980-），男，唐山滦南人，