国外执政党解决民生问题的经验及启示

罗会德

[摘 要]民生问题是一个国家和社会发展的根本问题。国外执政党在教育、就业、医疗、住房、社会保障等方面制定了一系列政策措施，极大地改善了民生，密切了执政党与民众的关系。这些成功经验有助于我们确立民生为本的执政理念，促进民生建设主体多元化，推进民生建设的制度化、法制化进程。

[关键词]国外执政党；民生；教育；就业

中图分类号：D57 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2012）01-0053-04オ

民生问题是一个国家和社会发展的根本问题。民生问题解决得如何，直接关系政党执政的成效，关系民心向背。当前，国际形势错综复杂，我国改革发展稳定的任务繁重，人民群众对我们党寄予新的期待。这就要求我们在坚持社会主义基本制度不动摇的前提下，以广阔的视野、开放的胸襟，积极借鉴国外解决民生问题的先进经验和做法。邓小平指出：“社会主义要赢得与资本主义相比较的优势，就必须大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果”^[1]（P373]。

一、国外执政党解决民生问题的成功举措

当我们把人类社会发展规律与社会主义建设规律、执政党的执政规律结合起来研究时发现，发达国家在经济快速发展到一定的时期，都开始关注和解决民生问题。解决民生问题已逐渐成为各国执政党的一种公开的政治承诺，一种施政的最高原则。为贯彻这一执政理念，各国执政党在教育、就业、医疗、住房、社会保障等方面制定了一系列政策措施，极大地改善了民生，密切了执政党与民众的关系。

（一）保障教育经费，促进教育公平

充足的教育经费是教育发展的根本保障。日本自民党执政时期在义务教育经费投入方面已经形成了完备的保障体系。日本2004年《中央教育审议会中期报告》规定，中央财政负担义务教育经费的很大比例，包括国立学校所需全部经费和全部教科书经费；地方公立学校教职员工资、福利保障费的一半，校舍新建扩建费的一半，校舍危房改造经费的1/3，受灾校舍建设费的2/3，偏僻地区公立学校公用经费的一半，家庭经济困难学生补助费的一半。都道府县负担公立学校教职员工资、福利保障费的一半，校舍危房改造费的1/3。市町村负担公立学校校舍新建扩建费的一半，校舍危房改造费的1/3，家庭经济困难学生补助费的一半以及学校的公用费用。在经济状况不太理想的古巴，由于古共领导人的高度重视，政府一直保持对教育的充分投入。从上世纪50年代末建国以来，古巴政府的教育经费投入逐年增长。从1959年的人均12比索增加到2001年的人均212比索；2002年教育经费3121亿比索，约占国内生产总值的11.4%。2004年用于教育的投入约占政府财政总支出的20%，远远高于联合国教科文组织建议的6%这一比例^[2]。

为保障学生受教育机会的均等和提高偏僻地区教育水平，日本政府制定了专门的《偏僻地区教育振兴法》；为了促进校际均衡发展，日本还在公立小学之间实行教师定期调换制度；为使适龄儿童享受平等的教育权利，建立了对家庭经济困难的儿童、残障儿童和偏僻地区儿童等特殊需求学生的扶助制度。古巴为保证每个人都享有平等的受教育机会，政府坚持全面免费教育制度，而且一贯坚持向农村、向低层、向困难和弱势群体倾斜的政策。古巴政府非常重视农村的基础教育，为满足居住分散的农民的教育需求，投入大量资金，兴建了大批设备齐全的农村寄宿学校，保证了农村学生的入学率、巩固率和毕业率。在古巴的边远地区大约有2000所学校的学生数量不超过10人，一般进行复式教学。为了保证少数居住在极其分散的山区的孩子享有受教育的权利，还成立了近百所“一个学生的学校”。在一个公平和正义的社会，不能让穷成为穷的原因，富成为富的原因。日本和古巴的做法在很大程度上保障了教育公平。

（二）建立就业服务体系，加强就业培训和援助

完备的就业服务是解决就业问题的主要方式。在就业服务方面，英国工党和保守党的做法很有特色。英国的就业促进服务由遍及各地的就业中心提供，就业中心从属政府机构，工作人员为国家公务员，就业中心在工作日向当地的失业者开放，提供完全免费的服务。英国国土面积不足25万平方公里，人口不足6000万，却拥有上千家就业服务中心，可以说遍布全国各地。就业中心以满足不同失业者的需求为己任，向失业者提供全面、周到的就业中介服务。为提高效率，便于就业者扩大寻找工作的范围，就业服务中心将就业信息全国联网。就业中心还提供“职业寻找者指南”服务，这是一种电话服务，负责在下班时间提供相关咨询。

就业问题既涉及劳动者的就业权的保障问题，也涉及政府的责任和企业的义务问题。因此，促进劳、资、政三方的合作是促进就业的重要方面。在这一点韩国执政党开放国民党的做法值得借鉴。为扩大再就业，韩国通过劳、资、政三方合作方式，于2005年11月成立了具有韩国特色的“劳资共同再就业支援中心”。这种由三方合作的再就业支援中心不仅提供免费服务，而且最重要的一点，中心还为每位会员“量体裁衣”，制定为期3个月至6个月的服务计划，内容包括从心理咨询到回访的人性化服务“套餐”。

加强就业培训和就业援助也是实现劳动者稳定就业的重要途径。战后以来，美国经济结构变化导致社会失业率上升，为此，美国两党执政时先后颁布了一系列就业培训法案，形成了缜密的管理体系。德国社会民主党、基督教民主联盟都以让人过有尊严的生活为原则，大力帮助弱势群体。德国的工厂、企业有责任为国家消除贫困分忧解难，法律规定企业要招收一定比例有工作能力的残疾人，否则要多纳税，如果企业解雇工人，要优先保留残疾人的工作岗位。

（三）强化服务职能，建立覆盖全民的医疗保障体系

享受基本医疗卫生保障是所有公民的基本权利。国外执政党在全民医保方面有很多成功经验。比如古巴虽是发展中国家，国内生产总值不及美国的1/10，但古巴却是世界上为数不多的医疗强国，基本上做到了使所有社会成员都能“病有所医”。英国实行的也是全面免费医疗模式。为保证每个人都能平等享受国家医疗服务，英国实行“医药分家”制度。大夫开了药方，患者要到独立于医院的药店购药，低收入者、未成年人和老人的药费均由政府有关部门支付。这既减轻了居民个人的基本医疗卫生费用负担，又有效避免了“以药养医”机制的弊端。英国还设立国家健康服务机构（National Health Service，简称NHS），专门负责全民免费医疗制度的实施。

德国实行的是以社会保险作为医疗卫生主要筹资渠道的社会共济医疗保障模式。德国现行医疗保险体制以法定医疗保险为主、私人医疗保险为辅。德国的法定医疗保险是强制性的，按照德国联邦法律规定，包括所有企业雇员及其家属、养老金领取者、农民、残疾者、失业者、大学生、手工业者在内的所有税前收入低于一定限额的人口都必须参加法定健康保险。德国政府还设立了专门面向农民的农民健康保险制度。农民健康保险由分布在各州的20个农民医疗和照料公司经营，投保人主要是农民及其家属，保费缴纳的多少与收入挂钩，但所有参保农民均可获得同等的保险给付^[3]。

（四）推行“居者有其屋”计划，实现住房保障法治化

为了能够让每一位居民都能买得起住房，新加坡人民行动党对居民购买“组屋”经济适用房实行免税优惠措施。对于10%的买不起组屋的居民，将其分为困难户和特困户。对困难户，政府将给予适当补贴，争取每户能够购买一套60至70平方米的旧房居住。而对特困户则租给每套旧的42平方米的廉租屋，每月只象征性收取房租。新加坡人民行动党实行“居者有其屋”政策时，土地价格是倒过来计算的，即先把百姓能承受的价格算出来，比如普通家庭4年～6年的收入是多少，如果平均是25万，那么房价就定在25万。从25万里扣除建筑成本、房地产商一定比例的利润（非暴利）后，剩下的就是土地价格，然后按照这个价格卖给房地产商。房地产商不拿暴利，政府卖土地也不要暴利，这样百姓就能买得起房了。不仅如此，新加坡政府还出台了组屋出租的具体管理办法。通过这一系列措施，到20世纪80年代后期，新加坡已有85%的民众居住在政府提供的组屋中，基本实现了“居者有其屋”的梦想。

完善的法律法规体系是稳步推进住房建设的根本保障。很多住房保障非常成功的国家都很重视住房保障的立法工作。如日本自民党政府自上世纪50年代就先后制定实施了《住宅金融公库法》、《公营住宅法》、《日本住宅公团法》、《城市住房计划法》等40多部法律。美国也非常重视住房保障立法，先后制定了《合众国住房法》、《国民住宅法》、《开放住房法案》等。另外如新加坡人民行动党、瑞典社民党都建立了相当完备的住房保障法律体系。

（五）实行全民养老保障制度，完善社会养老模式

国外养老保障比较成功的国家都是实行面向全体公民的基本养老保障制度。例如，德国的社会养老保障制度主要依靠法定养老保险来实施。法定养老保险制度是联邦政府的一种强制险，符合条件的公民必须参加，个人几乎没有选择的余地。日本的基本养老保障主要靠《国民年金法》来实施。该法规定，凡是20岁到60岁的日本居民，不论国籍、性别、职业、雇员地位以及收入，都必须加入到国民年金中。同时，凡投保者加入25年以上、年龄65岁以上的，均可领取国民年金（基础养老金）。国民年金几乎覆盖所有的日本国民，成为全民共同的基础养老保险。德国和日本的养老保障制度虽然各有特色，而且有多种层次，但其基础部分都是面向全体公民的，为每一个合法公民提供了切实的养老保障。

在人口老龄化不断加剧的背景下，养老社会化成为大势所趋。因此，发达国家执政党也在积极发展和完善社会养老模式。日本非常重视社区在老年服务中的独特作用，通过广泛的宣传和政策支持，积极开展社区助老服务，包括访问指导工作、访问护理服务、技能训练等。德国为保障老年人能安享晚年，在社会养老保障体系中增加了“护理保险”和“储蓄个人服务时间”作为养老保障的补充。“护理保险”规定每月缴纳的护理保险费为雇员工资的1.7%，由雇主和雇员各缴50%，并规定凡参加法定医疗保险者必须同时参加护理保险。“储蓄个人服务时间”是指凡年满18岁的公民，均可利用公休或节假日义务到老年公寓、老人院和老年康复中心提供各种护理服务，不拿报酬，但服务时间可随时储存在服务者个人档案中，以备将来自己需要接受护理服务时，将这些服务时间提取出来免费享用。这两种制度不仅有效地减轻了中低收入家庭在未来步入老龄阶段或遭遇病残时购买护理服务的经济负担，而且避免了年轻公民人力资源的浪费，增强了人们的社会责任感。

总之，国外执政党的上述做法，切实解决了民众的实际问题，拉近了与民众的关系，树立了良好的执政形象，同时也为我们保障民生、改善民生提供了有益的启示。

二、国外执政党改善民生的现实启示

胡锦涛指出：“对世界上其他政党执政的一些做法和措施，我们不能照抄照搬。但对它们在治国理政方面的有益做法，我们要研究和借鉴，以开阔眼界，打开思路，更好地从世界政治经济发展的大格局中把握加强党的执政能力建设的规律。”^[4]

（一）确立民生为本的执政理念

致力于解决民生问题，这是各国执政党确保社会公平正义的主要手段之一。战后以来，西欧国家执政党利用经济快速发展的有利条件，投巨资大力发展公共服务事业，保障和改善民生问题。许多国家建立和健全了以养老、医疗、失业为主的社会保障制度。在西欧，由国家组织的社保体系覆盖率占人口的90%以上，社保支出一般占GDP的三分之一。东欧国家执政党转型期间在社会政策上均把建立社会保障制度作为重点，投入大量资金加以完善。古巴共产党、朝鲜劳动党推行了免费教育、医疗制度。古巴还对公共服务实行高额补贴，居民的房租、水电以及文化教育等娱乐设施收费极为低廉。近年来，亚非拉许多国家执政党也都制定了扶贫战略计划。可见，关注民生、改善民生，已经成为各国执政党的共识。

当前，我国已进入改革发展的关键时期，随着社会主义经济建设的快速发展，教育、医疗、社会保障等公共产品和公共服务的新的短缺现象日益突出。如果民生问题解决不好，势必产生新的矛盾，影响社会和谐，最终破坏经济建设所必需的政治条件。党的十七大报告指出，必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，具有深刻的战略意义。也正是当“民生”概念在十七大报告中被细化为教育、就业等六大领域时，改善民生这一党的工作重点进入了可见、可感、可操作的层面，进入了加速推进的阶段。民生系国运，改善民生是最大的政绩。党的性质、社会主义制度、科学发展观的要求决定了我们必须高度关注民生，着力解决民生问题。只有牢固确立民生为本、民生为重的执政理念，我们党才能不断巩固执政地位，带领人民实现中华民族的伟大复兴。

（二）促进民生建设主体多元化

民生建设是一项复杂的系统工程，需要在执政党的领导下全社会共同参与。国外执政党在解决民生问题时，非常注重发挥民间组织和慈善机构的作用，整合社会建设力量，日本、美国在这方面都有成功的经验，这对我们解决民生问题有重要启示。首先，要充分发挥执政党政府在民生建设中的主导作用。“政府掌握的是公共权利，控制的是公共资源，理所当然要以公共利益为施政目标，而解决民生问题显然是公共利益的最大化。”^[5]充分发挥政府的主导作用是中国特色社会主义民生建设取得成功的关键。政府不仅要从战略高度为民生建设提供科学规划，更要从发展角度为民生建设提供政策支持和资金支持。其次，应充分认识和发挥非政府组织在民生建设中的辅助作用。改革开放以来，我国非政府组织有了迅速发展，数量由1978年的6000多个发展到2009年的42.5万个，其中社会团体23.5万个、民办非企业18.8万个、基金会1780个。随着经济社会的不断发展，非政府组织在保护弱势群体、促进社会公平、拓宽就业渠道，缓解就业矛盾、支持教育事业发展和致力环境保护方面发挥着越来越重要的作用。因此，应该强化非政府组织的民间性、公益性，积极鼓励其服务民生的行为，不断拓宽其发挥职能的渠道，以形成民生建设的整体合力。

（三）推进民生建设的制度化、法制化进程

法律是国外执政党在解决国内民生问题时最有效的手段之一。日本自民党制定的《偏僻地区教育振兴法》、《住宅金融公库法》、《公营住宅法》、《国民年金法》，美国的就业培训法、《国民住宅法》，德国社会民主党的法定养老保险制度等，都为其民生措施的推行提供了法律保障。同时，针对社会保障制度的弊端，西欧大多数执政党近些年来都启动了福利体制、劳动市场体制改革，着手重构积极的福利政策，重新定位政府在福利制度中的角色以及享受福利的对象和方式等。西方执政党通过大力推进制度创新和体制改革来解决民生问题、实现社会公正的可持续发展之路值得我们学习和借鉴。

党的十六大以前，中国改善民生的工作主要是依靠政策推进。党和政府在着力解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题的过程中，先后出台了一系列保障民生、促进民生的文件。党的十六大以来，我们加快建立和完善了教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生等重大民生领域的制度建设，切实做好解决民生问题的制度安排，将民生工作逐步纳入制度化和规范化的轨道。今后，应进一步把执政为民的理念转化为一种稳定的制度架构。胡锦涛强调：“要建立健全密切联系群众和实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益的长效机制，为我们党始终保持同人民群众的血肉联系提供可靠的制度保证。”^[6]在这一点上，应积极借鉴国外的成功经验，加快民生的立法工作，尽快建立与社会主义市场经济相适应的完整的民生保障法律体系，使民生建设走向法制化的轨道。

参考文献：

[1]邓小平文选（第3卷）[M]. 北京：人民出版社，1993.

[2]梁 英.古巴共产党改善民生的措施及启示[J]. 当代世界，2008，(7).

[3]张 莉，董恒进.德国社会健康保险制度设计及其启示[J]. 中国卫生经济，2008，(7).

[4]胡锦涛.认真总结执政能力建设经验大力加强党的执政理论建设[N]. 人民日报，2004-07-01.

[5]郑功成.解决好民生问题始终是政府的核心任务[N].南方周末，2007-03-01.

[6]胡锦涛.在庆祝中国共产党成立85周年暨总结保持共产党员先进性教育活动大会上的讲话［N］比嗣袢毡ǎ2006-07-01