本市湿地保护要“零净损失”

张自然

市十三届人大常委会35次会议审议了《北京市湿地保护条例》（草案修改稿）（以下简称《条例》）。《条例》从市十三届人大常委会33次会议第一次审议时，本刊就给以关注并进行了详细报道。《条例》在立法过程中，吸收借鉴了国际和国内其他省市的先进经验与做法。本刊特专访了中国林业科学院湿地研究所所长、首席专家、教授、博导崔丽娟，请其对《条例》出台的背景及有关立法思路，《条例》的重点和亮点内容等进行解读。

建立长效机制是

贯彻始终的理念

《投资北京》：有评论说本市的湿地保护《条例》在立法思路上非常具有前瞻性。其前瞻性体现在哪些方面？

崔丽娟：之所以说本市的湿地保护《条例》具有前瞻性，是通过和别的国家与地区或是与其他兄弟省市比较而言的。国内已有十多个省市制定了湿地保护条例。本市的《条例》中，有些条目很有实用性，是出于湿地保护的长远考虑而制定，也是参照了世界各国的先进经验，吸收了兄弟省市的好做法而拟定的。本市湿地保护《条例》制定得比较细致，可操作性很强，效果会比较好。

说到前瞻性的具体体现，有几个方面:

一是在长效机制的建立方面，这是《条例》前瞻性总体特点的一个鲜明体现。二是《条例》中关于湿地规划及具体的《条例》内容等方面，都从不同角度体现了前瞻性的特点。

《投资北京》：湿地是重要稀缺资源。《条例》在立法思想上对湿地严格保护，要体现“零净损失”原则。湿地对北京建立和保证良好的经济和社会发展环境有何促进和保护作用？

崔丽娟：随着北京市经济社会发展环境的变化，其所拥有的湿地越来越稀缺宝贵。北京市湿地面积在国土面积中的占比仅为3.13%，全国的湿地面积在国土面积中的占比平均是4.77%。相对于世界水平的湿地占比来说，北京的数字显得更低。从这一角度看，北京的湿地确实是稀缺资源。湿地对环境的改善和促进作用很大，对生物和植物的生态修复功能都很强，对水体有很强的净化功能，还有很强的调蓄水功能。北京城市人口密度大，如能在城市中密布湿地，在给城市带来美感的同时，还兼具休闲和享受功能。在林区的湿地则具有更强的生态功能。

《投资北京》：建立湿地发展的长效保护机制是贯彻《条例》始终的理念。《条例》提出要建立最严格的湿地保护管理制度。为何强调湿地保护长效机制的建立？

崔丽娟：之所以强调要建立湿地发展的长效保护机制，是由于既往教训所致。长效机制的建立，能构建起更稳定有效的促进湿地保护的结构，机制有效才能长效。法律反映了一定的立法预期。北京市各种土地类型中，湿地是受侵害最严重的土地类型之一。因为现有的《土地管理法》中，把湿地归于荒地一类。现有法律体系中，耕地和林地都有明确的法律内容规定其受保护权限，而归属于荒地的湿地尚未有明确的法律规定加以专门保护。近一百年来，尤其是建国以来，随着城市建设的快速推进，城市中的湿地生态系统在快速消失，北京已有50—60%的湿地消失了。立法保护内容的缺失，使城市发展中向湿地要土地成为现实。所以，要通过立法禁止城市发展之手任意伸向湿地要土地。立法的初衷是真正保护湿地，使湿地免遭被填埋的命运。

本次《条例》提出要重视湿地保护的质量，不得随意占用湿地。在湿地管理上，有了细化规定。《条例》提出，市和区县人民政府及其有关部门应采取措施，提升湿地质量，改善湿地功能，确保湿地面积总量不减少。这既充分考虑经济社会发展现实，又考虑到湿地保护的要求。

随着地方经济社会的发展，未来如确有湿地占地要求无法回避时，可考虑在湿地占用审批时，实行湿地“占补平衡”原则。美国70年前进行湿地保护立法时，在各州立法中，明确提出“占补平衡”原则。该原则可保证在无法回避湿地占用时，通过功能补偿，保护湿地功能达到平衡。这一原则也将为北京市湿地发展预留空间。

立法亮点内容更利湿地保护

《投资北京》： 在北京土地资源宝贵的情况下，如何处理与解决湿地保护与土地利用间的矛盾和利益冲突？

崔丽娟：我认为《条例》中有几个很重要的方面，在立法思路上是亮点。一是湿地占地审批。《条例》提出要对位于保护区范围内和环评影响范围内有湿地的项目进行审批。这些建设项目启动环评、土地等环节前，要进行湿地占用影响分析许可审批。如本次审议能实现对湿地占用前置审批，这就为湿地保护有效加装了一道保护墙，将是《条例》一大亮点。把湿地提升到审批层面，对湿地保护必不可少。

另一亮点是《条例》提出，要制定湿地保护发展规划，通过规划的引导和规范作用，保护湿地发展。这将使湿地保护有法可依，进入法制化管理阶段。湿地保护发展规划的意义重大。放眼未来更长时间内，湿地保护发展规划的推出，能使湿地更有序、有节奏、有计划地使用，对湿地保护有利。这也是我之所以说本次《条例》制定具有前瞻性的一个重要原因。

《投资北京》：《条例》中，强调了湿地保护发展规划的作用。提出要将湿地保护纳入当地国民经济和社会发展规划和计划，任何单位和个人未经批准不得修改，并应与其他规划相协调。通过规划做抓手，对推进湿地保护有什么重要作用？

崔丽娟：规划对湿地保护至关重要。湿地保护发展规划引导未来数年湿地的保护与发展。要有科学性和前瞻性，能对未来湿地管理与利用发展进行科学规划。

在湿地保护上，我们首先应有湿地保护意识。其次，要有明确的湿地保护发展规划。三要把湿地保护和发展规划纳入国民经济和社会发展规划和计划，并与其他规划相衔接融合，形成定期交流机制，所有问题解决于规划期，共同促进国民经济健康、协调、可持续发展。

记者：《条例》中提出对本市湿地实行分级分类，录管理。并按照湿地生态功能定位利用湿地资源，这对湿地保护有何促进作用？

崔丽娟：不同湿地具有不同的生态功能，如城市湿地具有休闲景观功能，密集于市域内改善环境。郊外湿地则主要是作为动植物栖息地。在自然结构上，城市内的休闲湿地多在人口密集地区，而作为动植物栖息地的郊外湿地，有些则需禁止游人进入，甚至建立生态岛，供鸟类栖息。湿地生态功能不同，保护和管理机制、发展机制也不同。

保护与利用兼顾更利生态平衡

《投资北京》：从《条例》内容中可看出，在进行湿地保护的同时， 也注重湿地利用。如何在有效保护前提下，兼顾湿地利用？

崔丽娟：保护和利用是资源使用中的一对矛盾。凡是资源都是都对人类有使用价值。资源需在被使用中发挥效用。过去人类对自然资源使用强度不大，自然界中动植物都能保持一种动态平衡。在人与自然协调发展的过程中，对资源合理有效地利用，对维持整个生态系统平衡有利。从大生态系统看，人也是湿地生态系统的一极。之所以《条例》有对湿地有效保护与合理使用兼顾的内容设计，是因既往对湿地存在过度使用状况，才提出要保护优先，兼顾利用。

保护和利用是一对矛盾，对于湿地，我们从来不强调只保护，而是强调要在保护的基础上合理使用。对湿地合理使用、有序使用，保护与利用达到平衡，这时两者是相协调的，对整个生态系统有益。

《投资北京》：《条例》提出本市实行综合协调、分部门实施的湿地保护管理体制，并明确了湿地保护管理部门及其职责。这对湿地保护有什么促进作用？

崔丽娟：保护湿地最基础的是立法工作，通过“法制”保护湿地。同时，有效的管理机制和机构保障立法顺利实施。

对于湿地保护，要有好管理办法的同时，还需明确湿地管理机构及各自权限。各部门互相协调配合，保证立法执行。《条例》中明确了湿地管理部门及其职责，提出建立湿地保护联席会议制度，明确了湿地管理部门各自管理职责，建立起湿地保护的管理机构和管理体系。在法律框架下，使湿地保护有了组织保证。

《投资北京》：《条例》提出本市要建立湿地保护专家咨询机制。为什么要建立这一机制？

崔丽娟：这也是《条例》的一个亮点。湿地生态系统复杂，各方面专家的共同参与，能最大限度保证湿地保护的科学性。这既包括湿地保护的科学性，又包括湿地管理的科学性。长远看，多方面专家的参与，能更有效实现湿地保护。

湿地是保证城市生态安全的

重要环节

《投资北京》：北京缺水严重，《条例》提出要提升湿地质量，改善湿地功能，确保湿地面积总量不减少。理想的湿地水补给从哪里来？我们向哪里要湿地？

崔丽娟：很多人都关注湿地的水补给问题。北京现规划有43个湿地公园。我们在进行湿地规划时一个重要原则是哪里有水，湿地就规划在哪里。湿地发展的首要原则是把现有湿地规划和保护好、管理好。在华北平原建立湿地，重要的制约条件是水补给。

在华北平原规划湿地，首要条件是水资源丰富。根据水资源状况进行湿地规划。在自然地势低洼有积水的地方，可就势规划湿地公园。比如顺义水源丰富，就可依据资源状况，合理规划湿地公园。湿地规划中一个重要原则是依据最短的资源要素进行规划。但北京现有的湿地都没有取用地下水的，《条例》明确提出禁止湿地取用地下水。

另外，北京水资源短缺，也可充分利用雨洪和中水作为湿地水补给。处理后的中水，在输送途中，可通过建设湿地进行生态化处理，这也有利于中水生态净化。

湿地是对雨洪进行合理利用的有效方式。北京在城市发展理念中，需引入生态理念。今夏北京特大暴雨中，暴露出城市地下排水管道系统的脆弱性。仅靠地下排水体系难以满足雨季城市排水需要。现有北京道路设计中，一些重要路段是下沉式，如能改变设计理念，让绿地下沉，在城市中见缝插针，做成下沉式绿地，甚至栽植水陆两生植物，这就是一个小型的城市湿地。雨季时，地势低洼，可积蓄雨水，旱季时，有植物生长。随季节周期变动，下沉式绿地可机动调节水量。这些绿地在大幅度改善城市景观的同时，通过建设成小湿地，能丰富城市供水，有效补充地下水。湿地是保障城市生态安全的有效方式。或者说湿地对城市生态安全的作用需被重新审视和加以重视。

今夏北京高速路面大面积积水，也多因高速路有通行低洼处的路面设计。我们在选择高速路段时，可做更多思考和准备。城市人口密集，城市中湿地面积不一定多大，可随时随地随处建湿地。尤其是在城市大广场旁边，高速路旁，可灵活建设湿地。北京城里原本就是湿地星罗棋布，尤其是海淀区原本有很多低洼处积水成淀，现在都消失了。 我们要通过努力，让现有湿地保留住，实现湿地零净损失。

要保证城市生态安全，需有科学的综合治理方案。北京治理城市内涝问题要疏堵结合。“疏”的一个重要环节是在城市规划建设中，能给湿地一席之地。综合运用各种生态手段，通过植树造林、建设湿等手段，更科学地保证生态安全。这是几千年来经古人验证过的有效方法，我们在进行现代城市运行管理中应更科学地借鉴和有效利用。