非营利组织与我国住房多元供给体系的建设

汪建强

摘要：造成我国当前住房形势严峻的主要症结之一是民间合作性质的非营利组织参与住房体系的运行没有得到足够重视，没有构建多元住房供给体系的认识和思路。而在发达市场经济国家，住房协会等非营利组织早已成为国民住房问题的重要参与主体，与政府、私营企业共同构筑起多元化、多层次、多渠道的住房供应体系。对于我国而言，积极调动民间力量、引导和扶持社会组织参与住房改革事业，将是破解住房困境、解决居住民生问题的有效途径。

关键词：营利组织；住房；多元供给

中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2012）10-0005-05

近年来，我国的住房问题非常严峻，虽然政府采取了多种治理措施，但住房供求矛盾依然十分突出，民众的住房问题依然不容乐观，这无疑需要我们认真反思。纵观发达市场经济国家的住房制度不难发现，这些国家的住房供应并不像我国只有房地产商和政府两种力量，它们还存在着非常活跃的“第三种力量”——非营利住房组织，构成为住房开发建设多元协调的局面。本文拟从分析新中国成立后尤其是改革开放以来住房制度改革的利弊得失入手，结合发达市场经济国家住房供应体系建设的普遍经验，对我国住房供应体系改革的目标模式与基本思路进行分析。

一、我国住房供应体系的变迁

新中国成立以来，我国住房供应体系的变迁大致分为三个时期：政府行政型一元式供应时期、向市场化一元式供应转化时期和“政府+市场”型的二元住房供应体系构建时期。

（一）政府行政型一元式供应时期（1949-1998年）

从1949至1998年的50年里，我国一直实行由政府供给住房、以单位制为基础的福利分房制度。个人住房完全由政府和单位（实质上仍依赖政府）负责提供，实行住房实物分配制和低租金住房制。城镇的住房建设基本由政府机关、企事业单位包揽，直接分配给本单位职工免费居住或收少量租金。住房成为国家福利体制的重要环节，政府是住房供给的唯一主体。虽然自20世纪70年代末开始进行住房制度的改革探索，如以成本价出售公房、提高房租、向职工发放住房补贴等，但直到1998年住房的福利分配体制并未根本动摇，由政府及其代理人——单位所承担的住房供应责任仍然占据绝对统治地位。

这一阶段由于住房的福利性质、供给的计划性且缺乏对供给的激励机制，导致住房数量严重短缺，住房质量和维修养护水平普遍较低，分房过程中的不公平与贪腐等问题较多，群众的住房难问题不仅长期无法解决，而且越来越严重。随着时间的推移，各单位建设的住房越来越多，房屋维护成本越来越大，不仅给各单位和政府财政带来了沉重负担，也加剧了新老单位负担的畸轻畸重和市场竞争上的不公平，住房供应体制与市场经济体制建设的要求日益不相适应，改革势在必行。

（二）向市场化一元式供应转化时期（1998-2006年）

1998年7月，国务院下发《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》，提出了“停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系”，住房制度的重大变革由此开始。住房实物分配制度彻底终止，货币化分配全面推行，住房不再是政府负担的福利品，而是走上了商品化、社会化的发展道路，房地产业开始蓬勃兴起。

虽然此轮房改的初始目标是要建立“以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系”，国家也颁布了多部条例试图继续保持政府对中低收入者居住条件的供给责任，但这些政策的落实程度很低。各地方政府出于“GDP崇拜”或缓解财政压力的目的，或明或暗地推脱保障性住房的供给责任，改革实践逐步偏离了预定目标，市场成为了居民住房的主导供给机制，住房供应体系呈现出向市场化一元式供应转化的趋势。

这一时期全国住房供应数量剧增，但随着经济的发展、人民生活水平和城镇化水平的提高，住房需求的增长也非常强劲，长期存在的供求矛盾不仅没有缓解，反而更加突出，成为推动房价快速上涨的重要力量。由于保障房数量有限，占住房供应总量的比重越来越低，无法平衡供求矛盾，对房价上涨的抑制作用微乎其微，加上住房市场管理机制不健全，政府对市场化的住房供应缺乏有效的宏观调控，“土地财政”又促使一些地方政府把发展房地产业作为拉动GDP增长、增加财政收入的重要措施，住房供应单一市场化的趋势愈演愈烈，催生出巨大的投机需求，造成房价飞涨，远远超出普通居民的承受能力，住房供应日益偏离以满足民众正常住房需求为主的轨道，离“以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系”越来越远，房地产市场的泡沫化也越来越严重，普通居民尤其是低收入群体的住房问题变得愈加严峻。

（三）“政府+市场”型二元住房供应体系构建时期（2006年至今）

2006年被称为房地产的“宏观调控年”，当年3月温总理在政府工作报告中提出“2006年国民经济和社会发展的主要预期目标之一是：……继续解决部分城市房地产投资规模过大和房价上涨过快的问题。着力调整住房供应结构，严格控制高档房地产开发，重点发展普通商品房和经济适用房。建立健全廉租房制度和住房租赁制度”。随即“国六条”和“70/90政策”（即新开工的商品房建设套型建筑面积90平米以下住房面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上）、九部委的“十五条”、建设部的171号文等先后出台，住房制度再次掀起改革浪潮。改革的中心思想是加强政府的住房保障责任，弥补上一阶段政府责任缺位造成的民生欠账。这一时期各地的保障房建设力度有所加大，住房供应体系逐渐由“重市场、轻保障”的一元化结构向“政府+市场”型的二元化结构转化。

然而，我国的住房供应体系所面临的已不仅仅是过度的市场化。对住房市场缺乏必要的规制和长期有效的宏观调控，住房供给结构和价格严重偏离正常的居住需求，投资性和投机性需求急剧膨胀，已经使住房市场走上了不可持续的畸形发展道路，单纯增加保障房供应不足以抑制房价的过快上涨，也难以起到为房地产投资降温的作用。虽然政府的保障房建设力度不断加大，但除2006年外，无论是当年完成的投资额还是新开工面积，保障房所占比例都呈下降趋势，房价快速上涨的势头仍然强劲，2006年后的一系列住房制度改革与宏观调控政策并未收到明显效果。

从2010年开始，中央调整了改革的思路。一方面，更加明确了地方政府的保障房建设责任，进一步加大保障房建设力度，另一方面，将改革重点放在对住房市场的规制上，通过一系列限制性措施来完善住房市场管理机制，挤压投资性和投机性需求。当年4月国务院推出被称为“新国十条”的十大举措，9月七部委联合出台被称为“新国五条”的五项措施，要求房价过高、上涨过快、供应紧张的城市要在一定时间内限定居民家庭购房套数，并强化差别化的住房信贷政策。各地随即出台实施细则，限购令和限贷令成为政策焦点，至2011年10月31日全国已有46个城市实施了限购政策。然而这一系列措施又引发了新的担忧，大跃进式地突击建设保障房造成了部分保障房建设质量堪忧，以及选址偏远、申请与退出机制不完善等问题，严厉的限购限贷措施自出台之日便受到不少的争议和质疑，过严过深的行政干预有违背市场经济规律之嫌，又“误伤”到部分民众的切身利益与需求，难免造成住房体系的运转发生一定程度的扭曲。因此，对我国未来住房供应体系的建设还应有更进一步的改革思维。

二、我国住房供应体系面临的问题

从政府一元行政型，到市场一元型，再到正在构建的“政府+市场”的二元式结构，我国住房供应建设走过了曲折漫长的改革之路，但至今仍未建立起能够有效满足居民多样化住房需求、与国民经济和社会发展相适应的住房供应体系，特别是中低收入者的住房问题依然没有找到根本的解决之道，几近失控的房价和畸形发展的房地产业虽然被勒住了缰绳，但还没有走上可持续发展的轨道，改革任务依然艰巨。

但是，进一步的改革应如何进行，改革的目标和任务是什么，是继续当前的政府主导型改革，把构建“政府+市场”型二元住房供应体系作为最终目标，还是仅仅把当前的改革作为近期任务，在继续推进的同时，不断拓展改革与发展的内容，深入探索住房供应体系发展的目标模式。

1998年以来的实践证明，市场一元型与政府行政一元型住房供应体系都具有自身难以克服的严重缺陷。后者缺乏有效的供求协调机制，不仅效率低下，而且供求匹配性差，分配的公平性难以保证，政府财政负担沉重并且会越来越重，由于权力高度集中还容易滋生贪腐；前者同样不能有效地协调住房供求，由于资本的逐利本性，它不仅“嫌贫爱富”，偏爱高档需求和投资投机性需求，而且缺乏有效的自我约束机制，容易偏离普通民众的居住需求，走向泡沫化。两类体系虽然性质不同，运作机制不同，运行效果和对社会经济的影响不同，但都不能很好地满足正常的住房需求，这正是这两种极端性住房供应体系的根本缺陷所在。但目前以构建“政府+市场”型二元住房供应体系为目标的改革是否就能消除这两种体系的缺陷，使我国的住房制度走上可持续发展的健康轨道呢？我们认为值得怀疑。

政府行政型供应体系除具有上述缺陷外，还有一个重要缺陷就是缺乏动员和整合社会资源来建设住房的能力，完全依赖政府的财政支持，这是一种没有自我发展能力的寄生性供应模式，可持续性差，应当受到严格限制。作为单一的住房供应体系固然不行，作为该体系的主导性模块同样不行，只能作为保障性模块，控制在满足市场边际供给线以下的那些购买力不足人群的居住需求这一限度内，超出这一限度，把它作为抑制高房价、满足中低收入者住房需求的主要手段，不仅会超出大多数地方政府的财政负担能力，而且随着时间的推移，行政管理成本和维护费用会越来越高，政府将不堪重负。我国2011年保障房建设资金需求达1.3万亿，对各级政府的财力构成了严峻挑战，有不少学者专家对此表示忧虑，对政府能否筹措到这些资金、能否完成保障房建设目标及建成后的后续养护等持怀疑态度。各地政府在中央的严令之下，即使完成了2011年的保障房开工建设指标，也并不意味着有能力、有意愿完成以后各年的建设指标。随着中央政府政策重点的转移和政策环境的逐步宽松，各地保障房建设的力度也有可能会逐步减弱，重复1998年后的下行轨迹。

政府直接出面建造保障房在战后西欧国家曾普遍实行过，如1970年英国各级政府建造的公共住房占建成住房总数的比例高达48.6%。[1]成绩固然巨大，但问题也不可小觑。比如政府的财政压力问题，英国政府1949-1950年用于公共住房的直接财政投资为2.52亿英镑，1975-1976年达24.26亿镑，再加上各种税收优惠等，庞大的财政支出甚至影响到对国家核心功能（国防、维护法律与秩序等）的资金维持上。[2]同样出问题的还有保障房的后续管理，如果完全依靠政府部门进行管理，势必会力不从心，而且管理质量、服务水准也难以保证。20世纪80年代初，大量交付使用的保障房令英国各地方政府的管理工作困难重重，而且引起了住户们的极大不满，在一些城市还爆发了住户对市议会的抗议活动。[3]20世纪80年代后期，众多的民间住房协会接管了政府的管理工作，以其独特的优势为住户们提供了优良的服务，受到普遍欢迎，时任住房大臣将之概括为：“国家应该去除掉自己的大房东角色，让住房回归社区”。[4]

当前我国出台的各类房地产调控措施，很大程度上可以说是对市场经济运行体制的行政干预，不可成为一种长期固定化的模式。限价令也带有由政府为住房定价的色彩，严厉的限购政策更直接影响了许多民众的住房改善性需求，伤害到其合理的居住利益，这种有悖于市场经济机制的行政命令式干预过于激烈，长期实行将无益于我们构筑健康住房体系的努力。2011年10月27日十一届全国人大常委会举行第二十三次会议，财经委副主任委员吴晓灵表示限购政策过于严厉，且公租房建设中政府包揽过多，住建部长姜伟新也承认限购是一种行政色彩浓厚、不得已而采取的做法。以上分析表明，政府作为住房供给主体之一的地位确有其必要性，但其角色和作用需更进一步的改革和优化。

三、欧美发达市场经济国家多元住房供应体系的建设

非营利组织参与住房建设和经营、构建多元住房供应体系是欧美发达国家解决中低收入者住房难的普遍做法。这些国家的政府积极鼓励和扶持非营利组织在养老、残障、公共卫生、住房等领域的发展，甚至将其作为应对这些事务的第一道防护线。[5]