《湘江保护条例》能否解湘江之痛

伍振

湘江是湖南的母亲河，流域集中了全省60%的人口，也承载了60%以上的污染。

今年，湖南省人大常委会将推进湘江流域综合整治作为4件大事之一来抓，开展了专题调研和专题询问。2012年9月27日，《湖南省湘江保护条例》（以下简称《条例》）经湖南省第十一届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过，正式向社会公布。湘江的治理与保护上升到法制层面，进入一个新的阶段。

走过发展与保护矛盾初期的湘江保护

发展与保护从来就是当代中国社会经济发展中相互纠葛不清的矛盾，湖南也不例外。自改革开放以来，湖南作为一个中部省份，在一穷二白的基础上完成工业起步和原始积累，在技术设备与观念都落后的情况下，这种起步和积累是以牺牲环境为代价的。

湘江污染就是其中的代表。湘江流域历史悠久的有色金属产业，留下了1000多个尾矿库，堆存了近10亿吨尾砂、废渣。湘江承载了湖南60%以上的污染，特别是重金属污染，已经到达触目惊心的地步。

尽管“十一五”以来，湖南省加大了湘江流域污染治理力度，但资金、技术等方面仍然存在的困难，以及部分地方政府环保意识不强，使治污之路依然任重道远。

而随着经济社会的发展，民众环保意识的不断增强，湘江的治理与保护进入新的阶段，这也促使《湘江保护条例》的出台。

为详细了解《条例》出台的前前后后，本刊记者采访了湖南省人大环境与资源保护委员会办公室副主任刘帅，这位曾荣获“中国青年丰田环境保护奖”的政府官员一直致力于湖南的环保事业，跟他聊天，让记者觉得他更像一名环保志愿者。他曾说道：“我既是一名环保工作者，又是一名坚定的环保主义者，更是一个满怀激情的环保志愿者。”

对于当前的湘江治理与保护形势，刘帅指出，湖南省已经走过发展与保护的矛盾的初期阶段，现在矛盾没有以前尖锐，我们工业有一定基础以后，对于发展的情况与速度，有的地方宁愿慢点，也不要污染环境。

工业发展与技术进步，在技术手段上最大程度上避免污染浪费导致环境的破坏不再是无法攻克的难题，而促使社会各界观念的转变才是湘江治理与保护的关键，这也是《湘江保护条例》颁布的一个初衷，刘帅如是说。

《条例》的出台本身也是观念转变的过程

《条例》是湘江治理几十年来经验的总结。“在不断的总结和修改中，一开始叫《湘江管理条例》——注重开发为主，后来改为《湘江保护条例》——注重以保护为主，实际上就是思想的转变。”刘帅这样总结《条例》出台的过程。

据了解，《条例》的初稿仍然是以开发为主，对此很多委员提出异议：湘江已经开发到一定程度，最近的几年枯水期还面临断流，“水都没了，还谈何开发，凭什么开发？”《条例》审议过程中的另一个焦点就是如何使湘江从水质尚可变得更加好，而不是把尚可的水质最大化的开发利用。“将以开发为主转变为以保护为主，这是思想上的重要转变。”

同时，《湘江保护条例》在不断的修改和实地调研中，逐步把目前湘江的平面管理上升到立体的开发治理与生态保护。一方面，《条例》希望构建起人大立法、政府主导、群众参与、社会监督的湘江保护体系。另一方面，将以前仅仅管水变成系统的水资源及生态保护，包括节水、治水、保护水，以及与水相关的水下生态、周边生态的保护。

另外，为了避免在执行过程中出现职责不明、互相推诿、执行不力的情况，《条例》中指出，湖南将成立由省人民政府有关部门、湘江流域设区的市人民政府组成的湘江保护协调委员会，统筹协调湘江保护中的重大事项，具体包括组织协调湘江保护的综合规划和相关专业规划的制定与实施，研究、制定湘江保护年度工作计划和措施，组织有关部门开展湘江保护联合执法，组织协调湘江保护综合评价考核，协调处理湘江保护中部门之间、地区之间的重大争议等。

生态补偿机制等成为亮点

值得关注的是，《湘江保护条例》规定了生态补偿、环境污染责任保险、绿色信贷等项制度的具体内容。这些制度，有些已经在全省推行，有些正在试点推进中。

《条例》中第四十五条规定：上游地区未完成重点水污染物排放总量削减和控制计划、行政区域边界断面水质未达到阶段水质目标的，应当对下游地区予以补偿；上游地区完成重点水污染物排放总量削减和控制计划、行政区域边界断面水质达到阶段水质目标的，下游地区应当对上游地区予以补偿。补偿通过财政转移支付方式或者有关地方人民政府协商确定的其他方式支付。

从今年3月5日起，位于湘江流域下游的长沙市出台境内河流生态补偿办法（试行），对浏阳河等跨行政区域河流开始实行断面水质监测，水质超标时上游县市区要给下游县市区补偿。该办法作为湖南环境资源区域补偿改革的一次试点，其后将在全省其他流域推行。

为防范企业环境污染风险，湖南试点了环境污染赔偿机制。《条例》鼓励湘江流域重污染企业购买环境污染责任保险或者缴纳环境污染治理保证金。

2008年9月，株洲市昊华化工有限责任公司发生氯化氢气体泄漏，导致周边部分农田受到污染。由于该公司事先投保了环境污染责任险，事后保险公司立即与村民达成赔偿协议，事故得到妥善解决。昊华化工成为我国获得环境污染责任保险理赔的首家企业。

《条例》第四十六条指出，县级人民政府环境保护行政主管部门应当建立企业环境行为信用评价体系，建立本行政区域内企业的环境行为信息动态数据库，并与金融机构实现信息共享。

2008年，湘潭市金融机构率先提出“以绿色信贷助推两型社会”理念，对企业贷款实行环保“一票否决制”。 2009年6月，中国工商银行湘潭分行等金融机构，将6.4亿元信贷资金投向了湖南碧绿环保产业发展有限公司等4家企业。该市还出台系列扶持举措，包括辖区内各银信机构对信用优良的环境友好型企业，贷款利率给予下浮10%的优惠等。

针对严重的湘江重金属污染，《条例》规定，对湘江流域内化学需氧量、氨氮、石油类、汞、镉、铅、砷、铬、锑等重点水污染物排放实行总量控制。并将排污指标从省到工厂一层一层分解，具备很强的操作性。省人民政府应当根据湘江流域水环境容量和环境保护目标，制定重点水污染物排放总量控制计划，将重点水污染物排放总量控制指标分解落实到湘江流域设区的市、县（市、区）人民政府；设区的市、县（市、区）人民政府应当将重点水污染物排放总量控制指标分解落实到排污单位，核定其重点水污染物排放总量、浓度控制指标以及年度削减计划。

强化饮用水保护内容

相较之前的几个版本，《条例》最终版本强化了有关饮用水保护的内容，明确规定了将引用水源区划分为一级保护区和二级保护区，并对不同的保护区实行分级保护。同时，如果必要还可以在饮用水水源保护区外围划定一定的区域作为准保护区。

在分级保护的基础上，对于一级保护区的保护力度也得到大大加强，就连旅游都被列入了禁止活动的范围。《条例》规定，禁止在湘江流域饮用水水源一级保护区内设置排污口（渠），禁止新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已经设置排污口（渠）、建成与供水设施和保护水源无关的建设项目，县级以上人民政府应当在省人民政府规定期限内组织拆除或者关闭。同时，对于在湘江流域饮用水水源一级保护区内从事网箱养殖、旅游、游泳、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动也一并禁止。

此外，湘江流域县级政府可以根据水环境保护需要，在规定的饮用水水源保护区内，“采取禁止或者限制使用含磷洗涤剂、化肥、农药以及限制种植养殖等措施”。

“立法有局限性，当前立法、执法、守法也存在诸多问题，执法不严、违法不究、有法不依也是整个社会法治层面的问题，但是打破传统管理，突破立法制约，《湘江保护条例》的出台，将对湘江保护与治理提升到新的层次。”刘帅说。的确，法律科学完备，民众期待，法律执行到位，民众之福音。一纸法律必须化为一贯执行，才能够彰显法律成效，才能够真正有助于湘江治理和环境保护——让成效说明问题，让成效见证效力，让成效交出法律执行的优异答卷。2013年4月1日，在《湘江保护条例》施行之后，希望能够看到三湘人民的母亲河的开发与保护能够不断地迈向规范化、社会化与透明化。

链接

瑞士莱茵河治理的启示

巴塞尔是瑞士有名的“生物谷”，其化学和制药工业享誉全球。同时，巴塞尔地区在环境和水质保护等方面也居于领先地位。

工业与环境可以和谐共荣

在发展初期，巴塞尔的环境曾经受到化学工业的严重污染，特别是莱茵河。欧洲的很多企业从莱茵河取水用于生产，常常不经过处理就返回到河流当中，造成了污染。现在整个欧洲，包括莱茵河流域的各个国家都意识到此问题。巴塞尔政府和企业共同采取了很多措施，保证工业废水必须经过处理才能返回河流中。

通过众多环境和水质保护措施，现在巴塞尔周围的莱茵河地区已成为欧洲最清洁的地表水体之一，如今在莱茵河中沐浴和进行水上运动非常安全。而今，化工和制药工业在整个城市的经济结构中仍然占有21%比重。

1986年桑多兹化学工厂发生爆炸，导致一场灾难性的水污染事故。桑多兹事件发生后，国家和地区的政府修改了环境立法，授予政府当局检查设施安全和要求采取降低风险措施的权力。大型危险性贮存设施被防火墙分隔成多个小型设施，还建设了消防水滞流池，作为敏感性工厂的必备设施。对于使用或存储危险材料（酸、溶剂、有毒材料、杀虫剂等）的工厂，意外事故风险管理和预防规划已成为永久性的强制要求。

实施“能源新政” 鼓励节电

2006年，巴塞尔市获得欧洲能源金奖之时被授予“能源之都”称号。巴塞尔获得欧洲能源金奖的原因有三点：可持续发展的能源政策、有效能源措施的成功实施以及可再生能源资源的一致使用。

当地最大的成就是创新的能源法规，为可持续发展、节约资源奠定了良好的基础。其中，最突出的一点是实施补助金税制度，已经有效执行达21年，在瑞士是独有的。（资料来源国际能源网）