全国地面沉降恶化趋势将在十年内得到有效控制

周飞飞

今年年初，由国土资源部、水利部会同发改委、财政部等十部委联合编制的《全国地面沉降防治规划（2011—2020年）》（以下简称《规划》）通过了国务院的审批。这是我国首部地面沉降防治的专门规划，国土资源部地质环境司副司长陶庆法对这一意义重大的《规划》作了详细解读。

实施地面沉降调查、地面沉降监测、地下水控采与超采区治理、地面沉降防治技术创新四大工程，使全国地面沉降恶化趋势在十年内得到有效控制

记者：请您介绍一下这部“十年规划”的具体目标和整体思路吧。

陶庆法：总体目标是：查明全国地面沉降灾害现状、发展趋势、形成原因及分布规律，建立重点地区地面沉降监测网络；建立健全政府主导、部门协同、区域联动的地面沉降防治工作体系；形成适合我国国情的地面沉降防治与地下水控采技术方法体系。地面沉降防治管理制度进一步健全完善，地面沉降监测、地下水控采、地面沉降综合防治能力明显提高，地面沉降恶化趋势得到有效遏制，防治地面沉降灾害的长效机制进一步健全，防灾减灾体系基本建立。

《规划》把十年的工作分成了两个阶段。

近期目标（2011—2015年）：完成长江三角洲、华北平原、汾渭盆地等主要地面沉降区和高速及重载铁路沿线等重大工程区的地面沉降调查，初步建立主要地面沉降区、重点城市及重大工程区的地面沉降监测网络。完成地面沉降区的地下水超采复核，划定地下水禁采区和限采区，控制并逐渐压缩地下水超采规模。建立以控制地面沉降与合理开采地下水为基础的区域地面沉降防治与地下水管理技术支撑体系，初步遏制地面沉降继续恶化的趋势。

远期目标（2016—2020年）：完成全国地面沉降调查，基本掌握全国地面沉降的分布规律，建立全国地面沉降监测网络，实现对主要地面沉降区、重点城市和重大工程区地面沉降的有效监控，地面沉降监测与防治技术体系、管理体系进一步完善，通过实施重点地区水资源配置与地下水禁采限采、含水层恢复修复工程，地面沉降恶化趋势得到有效控制。

说到思路，应该可以浓缩为四句话、32个字：统筹规划、因地制宜，突出重点、注重实效，依靠科技、综合防治，分级负责、协调推进。

记者：“突出重点”指的是什么？

陶庆法：是指优先推进长江三角洲、华北平原、汾渭盆地等主要地面沉降区和高速及重载铁路沿线等重大工程区内的地面沉降防治工作。

记者：地面沉降是不可逆的，那是不是事先的预防比治理更关键？

陶庆法：都很重要，预防是前提，但预防和治理都是遏制地面继续沉降的重要措施。防治的主要任务是：调查、监测地面沉降，管好地下水资源，实施治理工程，建立地面沉降防治管理体系。

最基础的还是调查和监测。

在长江三角洲、华北平原、汾渭盆地等主要地面沉降区，大量开采地下水、地热、油气等地下流体资源的城市和地区以及重大工程区开展以基底构造、第四系结构、含水层结构等为主要内容的综合调查与地面沉降专项调查，全面查明地面沉降分布、成因、发展趋势和灾害损失，进行地面沉降地质灾害损失评估。开展地面沉降灾害风险评估，研究提出地面沉降分区控制目标和防治对策建议，为地面沉降防治工作提供决策依据。

在地面沉降调查评价的基础上，逐步建立长江三角洲、华北平原、汾渭盆地、松嫩平原、珠江三角洲、江汉—洞庭湖平原等重点地区，以及高速及重载铁路、高速公路、南水北调工程、西气东输等重大工程区的地面沉降监测网。同时，结合地下水动态监测网建设，实现地面沉降三维监测和实时监控。

再有就是要严格地下水资源管理，因为地下水超采是产生地面沉降的主要原因，只有实现对地下水的合理开发才是防治地面沉降的根本途径。比如：统筹配置地表水、地下水和其他水源，严格地下水开发利用总量控制和水位控制、复核和划定地下水超采区等。

记者：那已经发生地面沉降的又如何治理呢？

陶庆法：实施含水层保护工程。在地面沉降严重地区，采取拦蓄雨洪水、水土保持等工程措施，加大降水渗入量；采取地下水人工回灌措施，增加地下水补给量。

实施地下水直接替代工程。通过实施跨流域调水、井灌区节水改造和再生水利用等工程建设，增加替代水源，保障压采地下水后的生产和生活用水需求，达到控采和防治地面沉降的目的。

实施治理工程。对地面沉降严重的低洼地区，要修建和完善防汛、防涝、防风暴潮工程设施；对引发的地裂缝，要采取工程措施处理，以保障建筑物安全。

记者：根据《规划》，这十年，我们将集中人力物力财力做哪些大事情？

陶庆法：可以归纳为地面沉降调查、地面沉降监测、地下水控采与超采区治理、地面沉降防治技术创新等四大工程。

通过实施地面沉降调查工程，查明我国主要地面沉降区的地质背景和地面沉降灾害状况，研究提出防治对策，为地面沉降防治提供科学依据。在规划期内将重点开展长江三角洲、华北平原、汾渭盆地等主要地面沉降区，大量开采地下水、地热、油气等地下流体资源的城市和地区以及高速及重载铁路沿线等重大工程区的地面沉降调查，覆盖区域30万平方公里。

通过地面沉降监测工程，健全完善以基岩标、分层标、 GPS、水准点等为主要监测设施的地面沉降监测网络，结合地下水监测网建设，并辅以InSAR监测技术手段，构建主要地面沉降区区域控制监测网和重大工程地面沉降专项监测网，实现对我国主要地面沉降区的有效监控。

实施地下水控采和超采治理工程是控制地面沉降的重要手段。近期重点实施长江三角洲、华北平原、汾渭盆地地下水控采与地下水超采区治理工程。

通过实施地面沉降防治技术创新工程，着力提高地面沉降防治技术水平和支撑保障能力。

记者：如今，科技创新越来越显现出它的巨大力量。在地面沉降防治领域，科技创新将体现在哪些方面？

陶庆法：重点加强这样几方面的关键技术研究：地面沉降形成机理综合研究——弄清为什么；地面沉降的防治对策及防治技术研究——知道怎么办；地面沉降监测新技术研究——掌握最有效的监控手段；地面沉降信息管理系统——构成地面沉降防治“全国一盘棋”。

尽管地面沉降防治工作不断推进，但主要集中在“点”上，遏制其恶化和扩大的趋势，还需“全国一盘棋”

记者：据我所知，地质工作者早在上世纪五六十年代便开始就上海等地的地面沉降问题进行专题研究。那么，经过这么多年的积累和发展，编制和实施《全国地面沉降防治规划》是否已有了很好的基础？

陶庆法：首先，是法制的建立与健全。2003年11月24日国务院发布了《地质灾害防治条例》，将地面沉降纳入我国重点防治的地质灾害之一；上海、江苏、浙江等地则相继出台了地面沉降防治的地方性法规，制定和实施了地面沉降防治专项规划。在多年实践的基础上，地面沉降调查、监测与防治等技术规程逐步完善，正在形成国家标准。

其次，是区域地面沉降防治协调机制基本建立。2007年，国务院批准建立了国土资源部牵头，发改委、财政部、环保部等部门参加的全国地面沉降防治部际联席会议制度，进一步加强了全国地面沉降防治工作的组织、协调和管理。此前，上海市、江苏省和浙江省已共同建立了长江三角洲地面沉降监测区域协作联席会议制度，基本实现了长江三角洲地面沉降监测的整体联动，为促进跨地区地面沉降监测网络建设和综合防治奠定了基础。

第三，地下水控采与超采治理取得明显成效。针对地下水超采及其引发的地面沉降问题，相关省（区、市）以控采和治理超采为重点，加强了地下水资源管理，实行了地下水开发利用总量控制，划定了地下水超采区，公布了地下水禁采和限采范围，实施了地下水压采和限采。

第四，重点地区地面沉降调查监测工作得到加强。1999年以来，中国地质调查局等部门相继在长江三角洲、华北平原和汾渭盆地等重点地区开展了约13万平方公里的地面沉降调查工作，基本查明了区域地质背景和地面沉降变化规律；在部分重点城市及地面沉降严重地区初步建立了立体监测网，覆盖面积约11万平方公里。

第五，重点地区地面沉降综合防治成效显著。比如，上海市通过地下水限采和地下水人工回灌等措施，年沉降量已基本控制在10毫米以下；江苏省苏锡常地区，在2000年实施区域地下水禁采措施后，苏州、无锡和常州中心城区沉降已基本得到控制。沉降量和年平均沉降速率都大幅减小的还有天津、沧州、西安、太原等。

必须清醒地看到，我国地面沉降防治工作虽然取得初步成效，但地面沉降继续恶化的趋势还没有得到有效控制，地面沉降防治工作形势依然严峻，防治任务十分艰巨。

记者：目前就全国而言，地面沉降防治工作还有哪些明显的不足？

陶庆法：主要体现在以下方面：

一是地面沉降防治基础工作薄弱。目前，全国已有20多个省（区、市）发生了地面沉降问题，但地面沉降调查、监测仅局限于长江三角洲、华北平原和汾渭盆地三个主要地面沉降区；地面沉降监测网点覆盖区域小，尚未实现对主要地面沉降区的有效监控；区域地下水监测站网密度不足，难以准确掌握地下水开采区的地下水动态变化；广大农村地区普遍缺少地下水取水计量设施，难以对地下水的实际开采量实施有效的监督和严格控制。地面沉降调查范围和精度、监测站网控制密度等基础工作远不能满足地面沉降防治工作的需要，难以为防灾减灾提供可靠的决策依据。

二是地下水超采与地面沉降治理难度大。地面沉降多发生在水资源短缺地区。由于这些地区地表水严重匮乏或遭到污染，许多城市和农村地区不得不大规模开发利用地下水，造成了部分地区地下水严重超采并引发地面沉降。此外，一部分地区的产业结构和布局不合理，不考虑当地水资源条件，盲目开采地下水，发展高耗水高污染企业，更加剧了地下水超采和地面沉降。由于这些地区地下水替代水源有限，难以实行地下水大规模禁采和限采，加大了地面沉降防治工作的难度。

三是地面沉降防治经费缺乏保障。目前，防治地面沉降尚未形成稳定的资金投入渠道，没有资金保障，导致地面沉降监测网络、地下水水源替代工程等建设严重滞后，地面沉降防治工作难以推进。此外，地面沉降基础理论和防治技术方法研究滞后，地面沉降防治技术体系建设薄弱，支撑能力不强，亟待加强地面沉降防治科学研究和支撑体系建设，提高地面沉降防治技术水平。

四是地面沉降防治机制不健全。地面沉降防治工作尚未形成政府主导、部门协同、区域联动的工作体系和长效机制，地面沉降防治相关政策法规有待进一步完善，综合防治体系亟待加强。各级政府领导和相关部门对地面沉降防治工作重要性、紧迫性的认识还有待提高。

（作者系中国国土资源报记者）