湘江立法的里程碑意义

周刚志

在进行有效的全国性流域立法之前，在省级行政区域内推进省内跨区大河的立法试验，不失为积极探索流域立法经验的有效途径。

2012年9月27日，湖南省第十一届人民代表大会常务委员会通过了《湖南省湘江保护条例》（以下简称《湘江保护条例》），该“条例”将自2013年4月1日起施行。《湘江保护条例》的通过，不仅对于我省“两型社会建设”极具重要意义，而且它在世界流域立法史上亦将具有重要地位。

大江大河蕴藏着丰富的水资源，这不仅是流域内各个区域经济发展的重要基础，也关系到流域内居民的生活利益，尤其是饮用水的安全。然则，大江大河往往会流经不同的国家或行政区域，对于上游区域的国家或地方政府而言，充分利用河流的给水排污能力，甚至“以邻为壑”、“转嫁污染治理成本”，都属于它们的“理性选择”；而对于下游区域的居民而言，遏制上游、中游地区的工业发展，尤其是阻止其发展重污染型企业，却不必支付相关代价，最为符合他们的利益。如何协调传统行政区域管理与流域管理的关系，遂成为当今时代区域间协调发展与水资源保护立法的最大难题。为此，以流域为基础推进综合性水资源保护立法，成为世界各国的明智选择。譬如，国际河流流域保护方面，1909年美国和加拿大为保护两国边境的五大湖水域而签署了《边界水域条约》；而在国内河流流域保护方面，美国国会1933年通过了《田纳西流域管理局法》，日本1995年修订了《河川法》等。这些均成为了域外流域保护立法的成功范例。

我国2002年修订的《水法》第12条第1款明确规定：“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”。为了协调水资源保护过程中的流域共同管理与行政区域管理问题，2006年国务院颁布了《黄河水量调度条例》，2011年国务院又通过了《太湖流域管理条例》，等等。然而目前在水资源管理实践中，我国依然存在流域统一管理与行政区域管理难以协调一致的问题；而针对“如何构建合理、高效的‘相结合管理体制”问题，学者间也存在不同观点，其理论分歧主要表现在：在立法模式上，采取黄河、长江等大江大河的专门立法还是全国统一立法？在立法内容上，是采取流域管理的专门立法还是涉及各个领域的综合立法？在前者，当前学界似以黄河、长江须专门立法为主流学说；在后者，学者则似以主张综合立法为多。

其实，在进行有效的全国性流域立法之前，在省级行政区域内推进省内跨区大河的立法试验，不失为积极探索流域立法经验的有效途径。《湘江保护条例》第2条第1款明确规定：“湘江流域水资源管理与保护、水污染防治、水域岸线保护、生态保护以及涉及湘江保护的其他活动，适用本条例。”这说明，该“条例”正是一部有关湘江流域保护的专门立法，也是有关湘江流域生态保护的综合立法；它的问世是我国流域立法的重要里程碑。

需要注意的是，《湘江保护条例》的立法目的旨在保护湘江流域水资源和生态环境，如何协调湘江中上游地区与下游地区之间在经济发展上的利益矛盾，将决定着该“条例”的实施效果。对此，《湘江保护条例》第5条规定：“省人民政府设立湘江保护协调委员会，统筹协调湘江保护中的重大事项。湘江保护协调委员会由省人民政府有关部门、湘江流域设区的市人民政府组成，由省人民政府主要负责人担任湘江保护协调委员会主要负责人”。为了协调湘江保护过程中的区域间利益矛盾，湘江保护协调委员会可能还需要积极引导各地区的政府之间通过“行政协议”等新形式建立有效的“生态补偿机制”等制度，以督促流域内各地区政府切实履行法律职责。