建立以中央银行为主体的金融稳定长效协调机制刻不容缓

张文亮

摘要：《中国人民银行法》赋予中央银行金融稳定的职责，但目前由于维护金融稳定涉及银行、证券及保险等专业监管部门，缺乏一套法定的、系统有效的金融稳定程序和协调机制，严重制约了央行金融稳定职能的发挥。

关键词：中央银行金融稳定协调机制

一、建立以中央银行为主体的金融稳定长效协调机制的必要性与可行性

作为我国的中央银行，中国人民银行承担着制定和执行货币政策、防范和化解金融风险、维护金融稳定的职责，这是由其作为最后贷款人的角色、负责监管银行间同业拆借市场和银行间债券市场的职能以及支付、清算体系正常运行的维护者等诸多因素所决定的，其防范系统性金融风险的各项政策措施能否有效发挥作用取决于财政部门及银行、证券、保险等监管部门对相关政策措施的协调配合。因此，为确保央行的各项货币政策措施落实到位，切实承担起《中国人民银行法》赋予的金融稳定职责，建立以中央银行为主体的金融稳定长效协调机制己刻不容缓。

（一）央行货币政策有效传导的要求

以国有商业银行为主体的银行体系是央行货币政策的最主要的传导者，在当前国内金融市场利率尤其是商业银行存贷款利率未完全市场化的情况下，由于央行货币政策一般具有逆经济周期调控的特点，其与银监会、证监会、保监会等其他监管部门在经济周期中的管理措施存在矛盾性及局部目标冲突性，如在经济衰退时期，银行业会面临大量不良资产，银行监管部门对银行经营的流动性和安全性指标较高要求，与央行此时采取的逆周期调控的宽松货币政策存在局部冲突，没有监管部门的积极配合，央行维护金融稳定的货币政策很难起到良好传导效果。

（二）适应金融混业经营发展趋势的需要

目前，在我国现行银行、证券及保险分业经营模式下，已出现诸如中国平安等大型综合性金融机构，从事银行、证券和保险业务，混业经营模式初见端倪，是未来中国金融业发展趋势，符合市场资金流动的客观规律，因而在目前分业监管模式下，客观上要求建立长效稳定协调机制，以协调货币市场、资本市场、保险市场的监督管理，推进银行、证券、保险配套改革与协调发展。

（三）各监管部门依法履行职责和提高工作效率的需要

中央银行作为金融稳定的维护者，通过实施货币政策、管理支付系统、提供流动性支持以及发挥最后贷款人职能等方式防范系统性风险，从而维护整个金融体系的稳定。它与银行、证券、保险等监管部门维护所辖行业合法稳健运行、防范化解行业风险的局部管理目标一致。各监管部门日常业务工作必然会有所交叉并互为补充，客观上要求建立一种稳定协调机制，明确何种信息由谁收集、相互交叉的检查工作如何进行、相关信息如何交流与共享等一系列问题，减少不必要的重复监管工作，提高各监管部门工作效率，降低监管部门和被监管机构的运营成本。

（四）央行承担金融稳定协调权具有其他监管机构不可比的优势

一是银监会分设之前，中央银行在长期实施监管过程中，在对有关违法违规问题的处理方面，成功地进行了关闭、接管、注资、收购等尝试，积累了较为丰富的监管和协调经验。

二是由人民银行作为中央银行的特殊性即其作为最后贷款人角色、负责监管银行间同业拆借市场和银行间债券市场的职能以及支付、清算体系正常运行的维护者等诸多因素所决定的。

三是银行、证券、保险三家专业监管机构虽然都对各自监督管理的金融机构的合法稳健运行负有法定职责，但由于其监管范围的局限性以及缺乏相应的资源，每一家监管机构都难以从整体角度承担整个金融业的稳健运行以及金融市场的高效、有序、平稳运转的职责，缺乏协调的经验和手段。

二、建立金融稳定长效协调机制的几点建议

尽管《中国人民银行法》明确了“当银行业金融机构出现支付困难，可能引发金融风险时，为了维护金融稳定，中国人民银行经国务院批准，有权对银行业金融机构进行检查监督”等一系列央行维护金融稳定可采取的措施，但由于维护金融稳定还涉及银行、证券及保险等专业监管部门以及国家财政等部门，且缺乏一套法定的、系统有效的金融稳定程序和协调措施，没有相对独立的、依法对相关政策措施进行专门协调的权力部门，没有形成系统、科学、涵盖整个金融业的金融风险预警信息网络，使央行的维护金融稳定职能极易流于形式。为此笔者建议：

（一）尽快以法定形式明确中央银行为金融稳定协调机构主体， 并赋予相应协调权

监管职能从央行分离出去以后，人民银行专门成立了旨在防范系统性金融风险的金融稳定部门。虽然修订的后《中国人民银行法》从防范和化解系统性金融风险角度，设计了近10个条文，也明确了中国人民银行为维护金融稳定可采取的各种法律手段，但相对于其所承担的职能来说是“小马拉大车”，远远不够。因此，必须尽快赋予人民银行金融稳定协调的权力，有权对证监会、保监会、银监会三家金融类监管机构相关措施予以协调，并通过立法方式确定下来。

（二）尽快制定《金融稳定法》，使长效的、操作性强的、程序性的金融稳定工作协调机制获得法律保障

虽然《中国人民银行法》己对金融稳定作了基础性规定，《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《证券法》等金融法规也对金融风险的防范、控制和处理有相应的条款，但关于维护金融稳定工作机制却没有具体的、较为程序化的规定，缺乏可操作性，整体联动性也较差。因此，在金融机构风险预防、救助、退出等过程中，针对金融风险传递性强的特点，《金融稳定法》应规定严格的程序，对风险实行分类处置，根据风险的不同情况，制定完整、高效、科学的处置方案，明确金融机构、金融监管机构、中国人民银行及其他部门在这一过程中应履行的职责和应采取的不同措施，使相互间的分工配合以法定形式予以明确，形成程序性协调机制，确保快速反应，以最快的速度处置风险，防止社会动荡或经济大起大落。

（三）逐步建立和完善监管信息共享机制

一是建立各级人民银行与同级金融监管部门的监管信息定期送达制度。银行、证券、保险三个监管部门不仅要定期向人民银行送达金融机构一般性的资产负债表等统计资料，而且要将反映金融机构持续动态性的实际经营和运行状况、对所监管机构的现场、非现场监管信息资料及其他相关的实质性分析报告及时送达人民银行，以满足中央银行为维护金融体系、履行货币政策调控和最后贷款人职责需要对各金融机构进行实质性分析的要求。二是完善各级人民银行与同级金融监管部门的定期联系会议制度。通报国家货币政策和金融宏观调控方面的政策措施以及辖区的经济金融运行情况，沟通金融监管工作和监管信息，分析辖区银行、证券、保险业数据信息和经营风险状况，研究化解辖内金融风险的建议和对策，及时进行磋商、协调和解决，发挥整体合力，共同提高监管效率和风险防范预警水平。三是建立各级人民银行与同级金融监管部门的联合调查和检查工作制度，适应央行与各级金融监管机构客观上存在的业务交叉关系及金融业出现的混业经营趋势，以降低监管成本，提高监管效率。

（四）积极探索建立金融风险预警指标体系，稳步推进金融风险预警信息网络建设，构筑有效的金融稳定协调机制操作平台

在形成监管信息共享机制的基础上，考虑充分利用人民银行现有的与商业银行建立的良好数据信息传输机制等网络资源，把相关部门的信息数据联网，设立一个以央行为信息管理中心，涵盖银监会、证监会和保监会以及各类金融机构的科学、统一、规范的风险预警计算机信息网络。一方面，各金融监管部门须及时将定期监管报告和已经完成的现场检查结果、评价以及处罚情况输入网络系统，以便央行和各监管部门之间能随时查阅各类金融机构最新的经营状况、历史违法违规情况及处理情况。另一方面，人民银行也应及时发布金融业统计数据，并结合监管数据，从防范和化解系统性金融风险角度出发，在存款、贷款、利率、支付结算、外汇业务等方面设置若干个预警指标。2004年，中国人民银行制定了《<区域金融稳定报告>撰写指引》，初步明确了金融稳定监测框架主要监测指标为银行类机构重点监测资本充足性、资产质量、管理能力、赢利性、流动性等各项指标，在这一基础上，可以结合银监部门的《金融机构非现场监管报表》的核心指标和监管方案，及时准确地对跨市场风险和系统性金融风险进行监测和分析，及时发现异常信号，并在信息平台上发出预警信息，提出政策建议，协调和指导各金融监管部门对央行各项金融稳定政策措施进行配合，切实提高各金融监管部门监管工作的前瞻性。

三、建立金融稳定长效协调机制应理顺的三个关系

建立以中央银行为主体的“一行三会”之间高效协调的金融稳定协调机制，必须处理好央行与政府相关部门、央行内部各职能部门之间及央行与国际相关金融组织之间的分工协作关系。

一是注重与政府的关系。金融稳定是经济和社会稳定的基石，维护金融稳定是政府的政治责任。在我国现行的行政管理体制下，政府在经济生活中发挥着重要作用，是拥有行政、司法和经济调配权的重要组织。多年的监管实践证明，政府在维护金融稳定中发挥着重要的作用，是平稳化解风险的重要力量。因此，维护金融稳定工作，必须处理好与政府的关系。

二是协调央行内部各职能部门之间的关系。职能转换后，央行内设机构除保留了原有的货币政策司、调查统计司、支付结算司等，还新设立了金融市场司、金融稳定局、征信管理局，虽然这些部门承担着不同的职责和工作任务，但这些工作与金融稳定有着密切联系，因此人民银行职能部门之间的内部协调配合也是稳定协调机制的重要组成部分。

三是协调与国际相关金融组织或他国央行的关系。随着全球金融一体化趋势的加强以及我国成功加入世界贸易组织，目前外资银行、QFII及外资保险机构大量进入我国银行、证券和保险市场，国内金融机构将同外国金融机构展开激烈的竞争。我国中央银行与其他国央行和金融管理部门必然会对国际收支和汇率、资金流向和投资利益分配以及金融监管进行协调，以维护本国及世界经济金融的稳定，相互间紧密合作是必然趋势。

参考文献：

[1]《中国人民银行法》. 全国人民代表大会常务委员会. 中国法律出版社， 2003.

[2] 《中华人民共和国银行业监督管理法》.全国人民代表大会常务委员会.中国法制出版社， 2006.

[3]《维护金融稳定是中央银行义不容辞的责任》.林铁钢.《中国金融》2008（1）。