基于改善民生的社会管理创新：认识、方略和措施

摘要：加强和创新社会管理，既是民生问题，又是发展问题；既是人民群众的期盼，又是党委政府的职责。如何以改善民生为根本，进一步加强和创新社会管理成为当前重要的理论和实践研究课题。文章基于改善民生的视角，从认识、方略和措施三个方面进一步阐释了社会管理创新的相关问题。

关键词：民生 社会管理创新 社会组织

中图分类号：C912

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2012）11-015-02

社会管理创新，是指在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。创新的目的在于使社会能够形成更为良好的秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益，使人民群众充分享受经济和社会发展的成果。因此，社会管理创新应该紧紧围绕改善民生来进行。

一、理性认识改善民生视角下的社会管理创新

1.改善民生是社会管理创新的改革必然。改革开放以来在取得重大成绩的同时，也形成很多新的社会问题、社会矛盾，导致很多不平衡、不和谐的现象。社会管理的目的就是解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、保持社会稳定等。因此，改善民生做得越好，社会管理的效益就越好，越能保持社会的稳定与和谐发展，改革和创新社会管理体制与机制就有了坚实的基础。

2.改善民生是社会管理创新的理念需求。理念决定社会管理创新的思路和成败。当前，尽管社会管理创新有了不同程度的加强，但是还存在管理缺失，服务不足的突出问题。这其中，政府部门“官本位”、“权力本位”、“政府本位”等观念仍较严重，社会组织管理理念和方式的行政色彩明显。在德国，遍布全境的“公民办公室”是实现社会管理“定位于服务”理念的典范。“公民办公室”，就是基于电子政务平台，直接面向普通公民，为公民日常生活提供政府服务和社会管理事务的基层单位。我们应借鉴这种“以人为本”的思维方式和服务理念，将社会管理寓于服务之中，服务在先、管理在后。

3.改善民生是社会管理创新的价值取向。胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上强调：“社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。”这充分说明解决好民生问题是创新社会管理的根本出发点和落脚点。

二、基于改善民生的创新社会管理的基本方略

方略即方针和策略。方略指引方向，明示路径，决定成败。提升社会管理创新的水平，一方面在于创新什么，怎样创新，更重要的是用什么方略统领创新。社会管理要实现创新，必须以改善民生为目标，紧紧把握以下基本方略：

1.注重公民社会变化与社会管理的协同性。最近十几年来国家比较发展和公共管理研究领域的最新进展表明，国家与社会可以协同发展、相得益彰。加州大学的经济社会学家皮特·埃文斯（Peter Evans）的“国家与社会协同论”认为：成功的政府一方面要能够具有高度自主性、超脱于社会的特殊利益从而能高瞻远瞩地推动有利于社会长远发展的政策， 但另一方面国家也必须同社会组织保持良好的互动才能有效推动其政策。因此，我们在创新社会管理体制机制路径的设计上，要打破传统的以政府或公共机构为唯一权威主体的模式，强调参与公共事务治理者既可以是公共机构，也可以是私人机构，或公共机构和私人机构的合作，并高度重视之间的协同性。建立起一种上下互动、权力双向运行的管理机制，通过合作、协商、伙伴关系等方式实施对公共事务的有效管理。

2.把握改善民生与创新社会管理的統一性。统一性是实现社会管理科学发展的必然要求。社会管理创新的实质，是充分调动人民群众的主人翁精神，发挥其积极性和创造性，不断提升社会管理的科学化水平。一个社会共同体要维系其最基本的凝聚力，保持稳定与和谐，就必须将社会的利益分化和利益冲突控制在不引发激烈的对抗性冲突，不危及整个社会利益共同体的范围之内。对于各级地方政府来说，就是要高度重视改善民生与创新社会管理的统一性，做好惠民制度和政策安排，建立健全各种旨在保护弱势群体利益的社会保障体系，使公民充分享受社会发展的成果，使社会服务和社会保障水平与社会管理水平同步提高。

3.发挥社会管理多元化治理主体的积极性。意大利共产党创始人葛兰西提出了一个社会构成的理论框架，他认为，一个社会是由政府、市场和公民社会三个支柱构成的，三者相互平衡的社会是合理的。美国政府在社会管理方面形成了立体管理模式和特点。政府通过建立健全较为完备的社会保障制度，并充分运用财政支出的倾斜手段，进行合理的社会财富再分配，最大限度提高社会公平感；同时，通过发挥众多的社会组织和非营利组织的桥梁作用，提供政府做不到、做不好的公共服务，从民众自治层面提升社会管理水平。因此，我们应注重整合和发挥社会管理主体的功能优势，形成多元化治理的社会管理格局。

三、加强改善民生的社会管理创新的根本措施

当前，与日新月异的经济发展相比，我国的社会管理还比较弱，管理理念、管理体制和机制以及管理手段和方法等等，都有待于进一步提高。因此，在更高起点上推动社会管理方式方法和手段的创新，最大限度满足人民的需求和期待，是提升社会管理水平的必由之路。

1.突出管理工具的人性化。管理工具是社会管理中非常重要的一个方面。当代西方国家除了强制和许可证这两个最基本的管理工具以外，大量使用一些人性化的政府工具如类市场机制、绩效合同和协商式管理等。借鉴国外经验，我们在社会管理创新中，科学运用管理工具。防止把社会管理和服务简单地演变为一种社会控制，关注公民的利益表达、利益诉求，最大限度地维护人民群众的根本利益，逐步建立起多元社会治理结构。

2.推进管理机制的法制化。在法律上明确利益主体的法律地位，确立利益竞争规则，健全利益保障机制，如利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制等。通过管理机制的法制化保障，实现良好法治环境中的社会管理，通过公平正义保护人民群众利益。同时，还在在法律层面明确法律对人民群众参与权的规定和保障，引导、动员广大人民群众和各类社会组织积极参与到社会管理中来。

3.强化管理主体的多元化。在社会管理主体方面，提高社会管理的公众参与，逐步使公民社会组织和公民转变为社会管理的真正主体之一。在社会管理的参与中，要强调公民和社会组织参与到社会管理中去，注重公民社会的自我建设和发展，给予民众自我治理、自我控制的权力和空间。在社会管理职能的履行上，政府社会管理的主要职能是服务社会，是以公共利益为中心，以实现社会公平为己任，努力为民众提供高质量的同等的生活条件。要充分发挥政府、市场和社会形成治理共同体的协同作用，在长期的交往、合作、互动中形成一系列认同关系网络，最终形成以“政治—经济—社会”三元主体模式的市民社会。

4.实现管理效益的最大化。我国的香港特别行政区政府全面推行公共管理部门绩效管理措施。一是建立一个科学的测评体系。这个体系包括“3E”，即在资源投入层次注重经济性（ECONOMY），在产出层面注重效率（EFFICIENCY）和效果（EFFECT）。二是确立服务机构的绩效承诺制度。三是健全公民申诉和服务质量监督制度。政府是城市社会管理的组织者和指挥者，又是城市社会管理的最终责任主体。我们可借鉴香港的社会管理经验，建立健全科学的政府部门社会管理的绩效评价体系，从权责实现、管理效益、主导能力、市民满意度等诸多方面，进行绩效管理，切实提高管理的效能。同时，政府还要进一步完善社会利益整合机制，完善社會保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系，实现公民利益最大化。

[本文为辽宁省科学技术计划项目（项目编号：2011401022）：基于保障和改善民生的辽宁省社会管理创新研究的阶段性成果。]

参考文献：

1.龚维斌.社会管理及其创新中的十大关系[J].秘书工作，2011（07）

2.张莉.在创新社会管理中解决民生问题[J].理论导刊，2011（9）

3.陶国根.社会管理体制改革中的社会协同问题研究——以社会资本理论为视角的探讨.四川行政学院学报[J].2009（1）

4.谭晓艳.转型期我国社会管理的现状及创新路径选择.法制与社会[J].2009（8）

5.谭潇华.香港的社会管理经验值得借鉴[J].学习月刊.2007（13）

（作者简介：秦丽娜，沈阳理工大学经济管理学院教授，博士 辽宁沈阳 110159）

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