推进能源价格改革实现节能减排的难点与对策优化设计

张亮

[摘要]能源价格改革是促进节能减排的关键手段之一。我国能源价格改革取得了阶段性进展，但未来改革仍任重道远，许多难点制约着改革的进一步推进：如能源各领域改革各成体系、分类推进，缺乏统一规划；当前多数领域缺乏有效竞争的市场格局，严重阻碍能源价格改革的顺利推进；能源价格改革直接影响经济平稳运行和民生保障，致使改革难以推进；能源价格的监督机制不完善，严重影响价格改革措施的具体落实。为此建议：根据行业属性的不同，明确能源各领域、各环节价格改革的方向；完善能源协调管理机制，保障能源价格改革的协调推进；加强对能源价格的监管机制建设，构建公平竞争的市场环境；准确把握价格改革推进的时机和方式，降低改革对经济运行及人民生活的冲击。

[关键词]能源价格改革；节能减排；难点；对策优化设计

[中图分类号]F206 [文献标识码]A[文章编号] 1673-0461（2012）11-0019-05

能源是国民经济发展的重要基础，与其他产业领域有着非常密切的联系，而能源价格是影响能源消费的最关键因素之一，通过推进能源价格改革，建立合理的能源价格形成机制，不仅能够直接影响各领域能源消费总量，同时也可以带来能源利用效率的变化，从而有效促进各领域的节能减排。

一、推进能源价格改革实现节能减排的作用机理

我国能源领域中多种产品仍是由政府定价，或者政府在价格制定中居于重要地位，使得我国能源价格相对较低。随着能源价格市场化改革的推进，不可避免会经历一个价格快速上涨的过程，能源价格的上升会通过多种作用路径，推动节能减排目标的实现。具体来看（如图1所示）：

⒈ 作用路径之一：能源结构变化，即通过能源比价变化优化能源结构实现节能减排

传统化石能源价格的上升，会引起不同能源间比价关系的变化，鼓励能源消费主体寻求开发利用清洁能源等其他能源，能源结构的变化，特别是清洁能源比例的不断上升，必然会减轻能源消耗与排放的压力。

⒉作用路径之二：技术进步，通过技术进步提升能源利用效率实现节能减排

能源价格的上升，必然引致能源利用成本的提高，迫使用能主体为了降低成本，加快技术创新的步伐，提升能源利用的效率，也就是，通过技术实现能源消耗与其他生产要素的优化组合，从而推动节能减排。

⒊ 作用路径之三：产业结构调整，即通过产业结构的调整实现能源配置效率实现节能减排

能源价格的上升，高耗能产业的成本也随之上升，必然在与其他产业的竞争中处于不利的地位，高耗能企业生存的空间将会进一步被压缩，一些无法适应成本增加的高耗能企业会被淘汰，一些高耗能产业消耗的能源，被释放出来，从而引起能源在不同产业间的重新配置，促进节能减排目标的实现。

二、我国能源价格改革取得了阶段性进展，但未来改革仍任重道远

长期以来，政府积极推进能源价格的市场化改革，在一些领域取得了较为显著的进步。具体来看：

⒈ 煤炭价格市场化推进相对较快

我国煤炭价格改革经历了由“计划价”向“市场价”的逐步转变过程。1993年以前，由原煤炭工业部和国家物价局对煤炭进行政府定价。1993年以后，国家开始逐步放开煤炭市场价格，实行计划内和计划外价格双轨制[1]。政府对于煤炭的主要用户—电力行业计划内用煤实行政府指导价（由原国家计委确定指导价），计划外电煤以及其它行业用煤实行市场价。2002年国务院决定对电煤试行市场定价，并在2004年，为缓解电煤价格与市场煤价之间的价差，制定了以2004年9月底实际结算的含税车板价为基础，在8%的幅度内，由供需双方协商确定电煤价格涨幅上限的规定（2006年，这一涨幅限制被取消）。2005年，煤电联动措施启动，以不少于6个月为一个联动周期，若周期内平均煤价较前一个周期变化幅度达到或超过5%，便调整电价。2006年底，煤炭订货会改为每年仅一天的供需视频会议及一周的煤炭合同汇总会，“计划煤”被“重点合同煤”代替，政府对电煤价格的干预有所弱化，在此后几年积极尝试完全退出电煤价格谈判，但由于种种原因未能真正实现，目前实行重点电煤合同价格和市场煤价格的双轨制。

⒉ 原油价格逐步实现了与国际市场接轨，成品油主要实行政府指导价

从原油来看，价格由企业参照国际市场价格自主制定。中国石油化工集团公司（以下简称中石化）和中国石油天然气集团公司（以下简称中石油）之间互供原油价格由购销双方按国产陆上原油运达炼厂的成本与国际市场进口原油到厂成本相当的原则协商确定。中石化、中石油供地方炼厂的原油价格参照两个集团公司之间互供价格制定。中国海洋石油总公司及其它企业生产的原油价格参照国际市场价格由企业自主制定。从成品油来看，根据区别情况实行政府指导价或政府定价。汽、柴油零售价格和批发价格以及向社会批发企业、铁路、交通等专项用户供应的汽、柴油价格实行政府指导价；国家储备和新疆生产建设兵团用汽、柴油供应价格以及航空汽油、航空煤油出厂价格实行政府定价[2]。当国际市场布伦特、迪拜、辛塔三地原油22个工作日移动平均价格变化超过4%时，可相应调整国内成品油价格。

⒊ 天然气出厂价格实行政府指导价，价格改革试点正在积极推进

目前我国天然气出厂价格实行国家指导价，跨省输送费用由国家统一制定，城市输配和终端销售价格由省级价格主管部门管理。当前，天然气价格改革正在积极推进， 2011年12月26日在广东省、广西自治区开展的天然气价格形成机制改革试点，迈出了我国天然气价格改革的重要一步。此次改革的总体思路是：将 “成本加成”改为按“市场净回值”方法定价，将天然气价格与由市场竞争形成的可替代能源价格挂钩；国家统一制定的门站价格为最高限价，供需双方可在不超过这一价格水平的前提下，自主协商确定实际交易价格。

⒋ 电价改革相对缓慢，仍然由政府主导定价 当前，我国电力产业分为发电、输电、配电、售电四个环节，形成了发电侧和售电侧两个市场，有上网电价、销售电价两个价格（输配电价合并在终端销售电价中）。2003年我国着手推进电价改革，其目的是为了形成科学的电价形成机制和合理的电价体系，但是改革进程十分缓慢。具体来看：一是竞价上网完全无法实施。2003年以来连续出现多次电荒，加上煤炭价格的迅速上涨，使各地电厂只能按照国家发布的标杆电价执行上网价格，竞价上网流于形式。二是目前我国没有独立的输配电价。现行输配电价是销售电价与上网电价之间的差价，即按倒扣法，“输配电价=销售电价-平均上网电价-输配电损耗”。三是销售电价由国务院价格主管部门负责制定。由此看来，从发电、输电、配电和售电等环节，基本上仍是由政府定价。

虽然一些领域的改革取得了较大进展，但总体而言能源价格改革较为缓慢。现行的能源价格体系存在着诸多问题，如现行成品油 “22+4%”的定价模式，调价周期太长且波动幅度限定较为严格，使得价格难以贴近市场行情；电力市场改革进程明显滞后于煤炭市场，造成“市场煤”和“计划电”的长期矛盾。同时，能源价格改革面临着诸多的制约，严重阻碍了改革的进一步推进。

三、进一步推进我国能源价格改革面临的主要难点

⒈ 能源各领域改革各成体系、分类推进，缺乏统一规划，影响了改革的顺利推进和成效

我国能源价格调控主体大致经历从一元到多元再到一元的]变，相应的管理模式也经历了从集中到分散再到集中的]变（详见表1）[3]。目前我国实行的是由国家能源局负责能源行业管理，与之前相比，明显趋向集中。但在能源初级产品领域，国土资源部、商务部和电监会分别保持着矿产资源开采、成品油市场流通和电力行业管理等方面的管理权。所以，我国“煤、电、油、气”等主要能源品种实质上采取的还是分而治之的管理模式，受此影响，能源价格改革便呈现出各成体系、分类推进以及缺乏系统与全局统一规划的特点[4]。

由于不同能源领域间存在着较为密切的内在联系，而各个领域以及领域内各个环节间的改革进度却不同、实行的价格管理方式各不相同，这直接影响到了各个领域改革的推进，造成了一系列不合理的能源供需矛盾、价格脱节等现象，一些领域改革的成效难以得到体现，直接阻碍了能源价格改革的顺利推进。如煤炭价格基本实现了市场化，而电力价格则政府干预较多，“市场煤”与“计划电”引发的煤电矛盾一直较为突出，使得煤炭市场化改革的效果未能得到充分体现。

⒉ 能源多数领域缺乏有效竞争的市场格局，严重阻碍能源价格改革的顺利推进

从当前我国主要能源领域的竞争状况来看，除煤炭领域的市场竞争程度较高外，油、气、电力领域的垄断程度较高，往往只有几家国有企业进行垄断性经营（详见表2），如油气领域主要由中石油、中石化和中海油三家企业经营；电力领域，长期以来，华能、大唐、华电、国电和中电投等国有企业垄断了大部分的发电市场。其实，能源价格改革过程就是利益再分配的过程，必然会触及一些行业或企业的切身利益。目前缺乏有效竞争的行业垄断就自然成为推进改革的一个重要羁绊，一些占据利益的相关方就可能会联合制造障碍，阻碍能源领域价格改革的深入推进。

⒊ 能源价格改革直接影响经济平稳运行和民生保障，致使改革难以推进

一方面，作为国民经济的基础领域，能源价格的改革并不是仅仅影响某一产品、某一行业和某一个地区，而是经过多方面的传递、扩散，影响产业领域的多个环节，从而对国民经济产生深层次、全方位的影响。另一方面，国内现实来看，政府干预致使国内多数能源产品定价一直远低于国际水平，市场化改革必然会经历一个价格快速上涨的过程，直接影响到人民的生活水平，甚至可能会引起物价的循环上涨。由于煤、电、油、气等主要能源均与居民的生活有着密切的联系，甚至都是刚性需求产品，其价格的上涨必然会提升居民日常生活的成本，从而影响到低收入阶层的基本生活。特别是在CPI和PPI等价格指数长期高位运行的背景下，贸然进行能源价格改革可能使国民经济陷入通货膨胀的循环之中，不利于经济的健康发展。因此，在相关补偿措施不到位的前提下，政府推进能源价格改革困难重重。

⒋ 能源价格的监督机制不完善，严重影响价格改革措施的具体落实

一方面，价格监督体系尚不完善。当前对于能源价格的监督体系尚不健全，我国的价格主管部门同时承担着价格监督的职能，实际操作中，“重审批、轻监督”现象较为普遍，主要以制定价格为主，对价格监督不够重视，对企业的监管就更为不足。另一方面，价格监督的相关制度仍不健全。如能源企业普遍存在着经营信息公开程度较低的现象，使得公众或相关监督部门难以获得真实的经营信息。

四、有效推进我国能源价格改革实现节能减排的对策建议

我国能源价格改革已进入关键的攻坚时期，如果不能突破前述的主要难点，将很难保证能源价格改革的实质性推进，为此，建议做好以下几方面的工作。

1.根据行业属性的不同，明确能源各领域各环节价格改革的方向

对天然气管道、输电网络等属于自然垄断的行业，要以加强行业监管为根本目标。对于其它属于竞争性的行业，要勇于打破垄断格局，鼓励多元竞争主体的进入，以推进市场化改革为根本目标。具体目标如下：一是煤炭价格改革着手推进完全市场定价，取消电煤合同价。二是石油领域应积极排除障碍，允许其它竞争主体的进入，构建有效竞争的市场格局。加快成品油价格调整的频率，将国内油价与国际油价调整的时滞从22天改为一周甚至更短，从“滞后定价”逐步实现价格调整的“小步快跑”，使国内成品油价格更加贴近市场。三是加快电力改革，真正实现电力的“竞价上网、输配分开”。四是我国“天然气”价格改革的最终目标是放开天然气出厂价格，由市场竞争形成，政府只对具有自然垄断性质的天然气管输价格进行管理（详见表3）[5]。

⒉ 完善能源协调管理机制，保障能源价格改革的协调推进

如前所述，我国能源行业缺乏统一的管理与协调，使得能源各领域的价格改革各成体系，缺乏协调和关联。从欧美各国来看，大都设定了独立的、高规格的主管能源安全和能源发展的政府机构，如美国、英国、法国等均设立了能源部，负责能源各领域的统一规划管理与协调。为了统筹推进我国能源价格改革，需要建立一个较高层次的宏观管理部门，主要负责制定能源战略、规划和政策，调控能源总量平衡，保障能源安全等，对能源各领域的改革与发展实行统一的规划与管理，真正构建起能源各领域的协调机制。当前应在国家能源委员会的领导下，继续强化国家能源局的功能，整合其他部委在能源领域的一些主要功能，待条件基本成熟后，组建能源部。

⒊ 加强对能源价格的监管机制建设，构建公平竞争的市场环境

一方面，应加强相关监管体系的建设。在完善能源管理机构建设的同时，本着“政监分离”的原则，着手建立专业性的能源监管机构，主要负责能源市场秩序，保障能源市场的规范化运行。另一方面，积极制定合理的能源价格监管制度。一是建立健全能源行业和企业的信息披露（成本公开等）制度，定期就其经营情况，按规范格式进行报告。二是建立健全价格听证制度，充分发挥公众的监督作用。三是加大对价格违规行为处罚力度，对于一些违规行为进行严厉打击。

4.准确把握价格改革推进的时机和方式，降低改革对经济运行及人民生活的冲击

能源价格改革的时机和方式对改革的成效至关重要。第一，合理选择价格改革推进的时机。一方面，应当在能源行业运行状况相对较好的情况下积极推进，其改革难度和成本以及对社会稳定的影响相应较小；另一方面，应在价格下行的时间窗口推进改革，避免在物价上涨情景下，因为改革的推进，造成物价的循环上涨，引发成本推动型通货膨胀，影响经济的平稳运行。第二，尽力推行用户终端价格的阶梯式计价方式。要充分利用分档计价的方式，合理设置第一档的容量与价格，尽量避免满足人民基本生活的能源需求价格过快上涨。第三，完善对低收入群体的价格补贴制度。要针对承受能力较低的低收入群体和相关公益行业，制定和完善专门的补贴制度，抵消能源价格改革可能对其造成的不利影响，如可增加居民用电、用气等的价格补贴等。需要强调的是，制度设计要让补贴真正落到需要补贴的人，避免出现大部分获益者可能不是真正目标群体的现象。

[参考文献]

[1]李君君.加快我国能源价格机制改革[N].期货日报，2012-03-26.

[2]国家发改委.石油价格管理办法（试行）（发改价格[2009]1198号）[EB/OL].2009-05-27.

[3]贺 刚.中国能源价格调控模式研究[J].江西金融职工大学学报，2010（3）：51-54.

[4]赵美田.我国能源价格改革模式探讨[J].中国经贸导刊，2012（3）：52-53.

[5]郭海涛.我国能源价格形成机制及改革目标研究[J].价格月刊，2008（5）：23-25.

Difficulties and Optimal Countermeasures of Promoting Energy Saving

by Energy Prices Reform

Zhang Liang

（Institution for Resources and Environmental Policy of DRC， Beijing 100010，China ）

Abstract： The energy price reform is one of the key means to promote energy conservation. Energy price reform in China has made phased progress， but it is still a long way to go. There are still many difficulties which restricts the further progress of reform. For example， energy fields reform is promoted into the system respectively and the classification， and lack the unified planning； most fields are short of effective competition in the market， which forms a serious impediment to the smooth progress of energy prices reform； Reform of energy prices directly affects the economic stability and livelihood security， which enable the reform difficult to advance； energy prices oversight mechanisms are inadequate， which seriously affect the concrete implementation of the reform measures. Therefore recommended that： Firstly，to clear the direction of reform in energy various fields and links based on the industry different attributes； Secondly， to improve the energy coordination and management mechanisms to protect the coordinated promotion of energy prices reform； Thirdly， to strengthen the construction of the regulatory mechanism of energy prices， and build a fairly competitive market environment； Finally， to accurately grasp the timing and manner of the price reform， and reduce the impact of the reform on the economy running and people's lives.

Key words： energy prices reform； energy saving； difficulty； optimal countermeasures