河南各级财政收入能力的比较研究

【摘要】 文章从河南省市、县、乡级财政收入规模和质量，财政收入占地方财政收入的比重与财政自给能力变化角度，度量了分税制调整对财政收入能力的影响，并就提高财政收入能力和实现财政自给能力均等化提出了分税制改革方案。

【关键词】 财政收入能力；财政自给能力；财政收入结构；分税制

河南分税制自1994年建立后，历经三次比较大的调整。1996年和2004年的分税制调整是为了缓解因分税制实施致使财力上移、事权不变给基层财政带来的收支压力，实现财力下移。2009年的分税制调整是为了建立体现科学发展观的财政体制，促进经济发展方式转变。本文分析了分税制调整对河南财政收入总量和纵向财政关系的影响，设计了实现财政自给能力均等化的分税制改革路径。

一、河南各级财政收入能力的总体性衡量

由于财政支出是政府提供公共服务的成本，财政收入是财政能力形成的基础，因而，河南地方财政收入在政府间如何划分就决定了各级财政能力的高低。

（一）河南各级财政的收入规模

财政收入是政府提供公共服务的基础，各级财政收入的多少和增长速度直接关系着各级政府辖区内公共服务的规模和质量。尽管上级的转移支付也可作为公共服务的资金来源，但一级政府提供公共服务的资金主要由本级政府的财政收入来解决。衡量财政收入规模的绝对量指标为一级政府财政收入的绝对数量，相对量指标为一级政府财政收入占GDP的比重。由于GDP是地区概念，而这里论述的是不同级次政府的财政收入规模，因而就不能使用财政收入占GDP的比重来度量不同级次政府的财政收入多少，只能采用衡量财政收入规模的绝对指标。

1995年，省级财政收入为16.4162亿元，比1994年增长了39.36%，比全省财政收入增长率高5.85个百分点。市级为46.4307亿元，县级为32.8480亿元，乡级为28.9346亿元。

2003年，河南财政收入为338.0535亿元，比1996年增长108.6%。省级收入为55.7122亿元，增长了177.21%；市级收入为108.9385亿元，增长了89.69%；县级收入为74.1262亿元，增长82.59%；乡级收入74.1262亿元，增长了82.59%。就财政收入增长率而言，1996年分税制调整未能实现政府财力的下移。

2008年，河南地方财政收入为1 008.9009亿元，比2004年增长135.3%。省级财政收入为79.5497亿元，增长了87.07%；市级财政收入为363.9637亿元，增长了118.5%；县级财政收入为397.9414亿元，增长了178.55%；乡级财政收入为167.4461亿元，增长了117.98%。市、县、乡三级财政收入增长率均高于省级，2004年分税制调整增加基层财力的效果明显。

2010年，河南财政收入为1 381.32亿元，比2009年增长22.67%。省级财政收入为107.26亿元，增长了24.14%；市级财政收入为514.74亿元，增长了26.81%。县级财政收入为529.68亿元，增长了20.03%；乡级财政收入为229.65亿元，增长了19.34%。由于2009年省级财政对增值税、资源税和非税收入分成收入的增加，2010年省级财政收入增长率比2004年有所提高。

1995—2010年，河南地方财政收入增长了11.08倍，省级增长了6.53倍，市级增长了11.09倍，县级增长了18.31倍，乡级增长了7.94倍。财政收入的增长促进了公共服务规模的扩大和质量的提高，但市、县级财政收入增长得快，省级、乡级财政收入增长得慢，省级增长得最慢。各级财政依靠本级收入提供公共服务的能力并不均等，省级、乡级财政需要上级的转移支付来履行政府职能。

（二）河南各级财政收入结构

财政收入结构是财政收入中税收与非税收入的比重。一般来说，经济越发达的国家，税收比重越大；相反，税收比重越小。财政收入中税收比重的高低就成为衡量财政收入质量的重要指标。

1995年，河南税收占地方财政收入的比重为82.99%，省、市、乡级税收比重分别为94.52%、89.36%、86.59%。县级税收比重为62.59%，居四级财政之末。

随着1996年分税制调整，地市以上企业增值25%部分的增量省级不再分成，各地市也不再集中县市增值税25%部分的增量。1996—2003年，省、市级税收比重由94.51%和83.99%分别下降到74.41%和76.94%，财政收入质量下降；县乡级税收比重由57.65%和83.67%上升到69.44%和94.7%，财政收入质量提高。

2004年河南省财政对地市下放增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、土地增值税、城镇土地使用税和耕地占用税，当年省级税收比重下降为39.8%，2008年也仅为40.57%。市县乡级税收比重由2004年的76.63%、64.88%、90.95%分别上升为2008年的77.17%、69.05%、92.19%，财政收入质量提高。

2009年河南省级财政提高了增值税和资源税类税收的分成比例，税收比重提高到49.29%，市县乡级税收比重下降到76.93%、66.53%、89.94%。2010年省市级税收比重下降为38.69%、76.68%，县乡级上升为69.77%、91.79%。

1995—2010年，省市级税收比重下降，县乡级税收比重上升。省市政府需要提高税收占财政收入的比重，保障其提供公共服务的能力。

（三）河南地方财政收入中各级财政收入的比重

地方财政收入中各级财政收入的比重是反映各级财政从分税制中直接获得的财力水平，影响各级财政的自主程度，受制于分税制的集权和分权设计。

1996年、2004年和2009年的分税制调整都没有改变省级、乡级财政收入比重比较低，市级、县级财政收入比重比较高的状况。省级财政收入比重最低，2003年之前略高于10%，2004年起低于10%，并从2004年的9.92%下降到2008年的7.89%，2009年再下降到7.67%，2010年回升为7.77%。乡级财政收入比重2004年前略高于20%，2004年后明显下降，从2004年的17.91%下降到2008—2010年的16.59%、17.09%、16.62%。2008年前，市级财政收入比重最高，均在30%～40%之间徘徊；自2008年起，市级财政收入比重低于县级财政收入比重，市级略高于36%，县级略高于38%。

1995—2010年，省级、乡级财政收入比重下降，市级、县级财政收入比重上升。省级、乡级财政需要上级的转移支付提供公共服务。

二、河南政府间财政收入能力的纵向均衡性判断

判断政府间纵向财政关系需借助于财政自给能力的概念，而财政自给能力是各级政府独立筹措收入的能力，通常以财政自给能力系数来表示。

财政自给能力系数=本级负责征收的收入÷本级公共支出

如果系数等于1，该级政府刚好具有财政自给能力，没有能力向其他级别政府提供转移支付，也不需要接受其他政府的转移支付和举债。如果系数大于1，该级政府具有充分的财政自给能力，除了满足本级政府支出外，还可向其他级别的政府提供转移支付。如果系数小于1，该级政府需要其他级别政府的转移支付，或举债满足财政支出的需要。由于2011年之前我国地方政府无权举债，财政自给能力系数小于1，意味着需要接受其他政府的转移支付来提供公共服务。

1995年，省级财政自给能力为0.38，居于河南四级财政之末；乡级财政自给能力为0.84，居于河南财政之首；市级财政自给能力为0.69，高于县级财政的0.53。各级财政自给能力均显不足。

1996—1997年，各级财政自给能力均有所提高。2002—2003年，县级财政自给能力低于省级，乡级依然最强，市级位居第二。2004年之后，各级财政自给能力的对比关系又恢复了1995年的状况，表明2004年和2008年的分税制调整对各级财政自给能力的影响相同。特别是2008年后，四级财政自给能力强者愈强、弱者愈弱的趋势更加明显。例如，2010年，省级财政自给能力系数为0.17，县级为0.3，市级为0.66，乡级为1.04。

1995—2010年，除乡级财政自给能力是上升的并在2010年超过1外，省、市、县级财政自给能力均是下降的并小于1。

三、政府间税收划分的国际经验及河南税收配置的缺陷

（一）河南税收在政府间的错位分配

一般而言，政府层次越高，税收占政府总税收的比例越大；反之，税收比例越小。2007年联邦制国家中，澳大利亚中央政府、州政府和地方政府的税收比例为81.93%、15.3%、2.94%，加拿大为48.04%、42.19%、9.78%，德国为49.44%、37.3%、13.26%。2007年单一制国家中，匈牙利中央政府和地方政府的税收比例为82.98%、17.02%，挪威为84.27%、15.73%，法国为81.59%、18.41%①。

2010年，税收占河南财政收入的73.6%，其在各级政府之间的划分并不均匀。市级税收占全省税收的比重超过38.83%，税收比重位居各级政府之首；省级税收比重为4.08%，税收比重最低；县级税收比重为36.36%；乡级税收比重为20.73%。与上述国家相比，河南省市县乡政府的税收比例与其政府层次高低不相适应，省级政府②的税收比重太低。

（二）税种在政府间的错位配置

一般来说，高层次政府的商品税、所得税和其他税种的比重较大，较低层次政府的财产税比重较大。2007年联邦制国家中，澳大利亚中央政府、州政府和地方政府的商品税比例为81.98%、18.06%、0%，财产税的比例为0.05%、67.87%、32.12%，中央政府占有所得税的100%。加拿大中央政府、州政府和地方政府的商品税比例为39.15%、60.14%、0.71%，所得税的比例为62.8%、37.2%、0%，财产税比例为0%、19.17%、80.83%，地方政府拥有其他税种的100%。德国中央政府、州政府和地方政府的商品税比例为63.56%、34.73%、1.72%，财产税的比例为0%、54.17%、45.83%，所得税的比例为40.87%、38.33%、20.8%。2007年单一制国家中，匈牙利中央政府和地方政府的商品税比例为86.84%、13.16%，财产税比例为37.72%、62.23%，所得税比例为80.44%、19.56%。挪威中央政府和地方政府的商品税比例为99.21%、0.79%，财产税比例为52.26%、47.74%，所得税比例为77.1%、22.9%，其他税比例为100%、0%。法国中央政府拥有所得税、商品税的100%，中央政府和地方政府的财产税比例为20.5%、79.51%。

2010年，河南省、市、县、乡政府分别拥有商品税③的2.77%、39.56%、34.83%、22.84%，所得税的14.64%、39.85%、29.16%、16.35%，财产税的0%、39.44%、42.8%、17.76%，其他税种的0%、26.04%、48.97%、24.99%。与上述国家相比，河南省级政府的商品税、所得税与其他税种的比例较小。

四、增强河南各级财政收入能力的财税制度

河南省级财政收入增长率、税收占财政收入比重、省级财政收入占地方财政收入比重和省级财政自给能力均是最低的，河南地方财力严重向县级市倾斜。而2012年全面实行的省管县体制也包含着省级财政对县级的支持。为此，必须扭转河南省级财政的收入能力，以更多的财力增加对县级的支持。由于河南“乡财县管”体制的推进，乡级政府将虚化，政府层次将由四级变为三级。本文以2009年的分税制为依据，构建增强省市县财政收入能力和均等化水平的财税制度。

一是营业税。河南范围内的中央企业、省级企业营业税为省级固定收入，取消除省投资的跨市经营企业营业税归属省级财政外其他企业营业税下划市县的规定，逐步使营业税成为省级政府的主体税种，而县市企业营业税仍归县市所有。

二是企业所得税。河南范围内的中央企业和省级企业所得税（40%部分）为省级固定收入，市县企业所得税地方留成的增量部分继续执行省与市县15∶85的分成比例，促进县市更加注重发展质量和企业效益。

三是个人所得税。下划县市的个人所得税（40%部分）仍以2003年为基数，增量部分省与市县分成比例由2∶8改为6∶4。这一比例与省级分成个人所得税按当年增量的60%奖励市县的转移支付相一致。

四是增值税。改河南范围的中央企业和省级企业增值税（25%部分）为省级固定收入，继续执行市县增值税收入（25%部分）以2008年为基数，增量部分省级分成20%的规定，实现经济增长由第二产业带动向第二、三产业协调带动转变。

五是保留资源类税收、城市维护建设税、印花税和非税收入的省市县分配办法、税收返还比例、市县基本财力保障机制、分类激励性财政政策和转移支付制度。除资源税类、城市维护建设税、印花税以外的其他税种收入全部下放市县。

上述方案提高了省级商品税、所得税的分成比例和省级税收比例，形成了省级政府以营业税为主体税种和增值税、企业所得税、个人所得税为重要税种的收入体系，实现了省级政府的税收收入、商品税和所得税收入与省级政府作为中间层次政府的一致。县市政府的增值税、企业所得税、个人所得税和营业税分成比例虽比以前下降了，但除资源税类、城市维护建设税、印花税以外的其他税种收入均属县市所有后，县市税收收入不减反增。

【参考文献】

［1］ 陈颂东.促进区域公共服务均等化的财税制度［J］.税务研究，2008（10）.

［2］ 朱钢，等.中国农村财政理论与实践［M］.山西：山西经济出版社，2006.