从“三公消费”谈国家治理视角下国家审计的作用

关恋

【摘要】 国家治理视角下的国家审计当前受到审计理论界的热议。学者们一致认为，国家审计是国家治理的一部分，同时国家审计又是国家治理的一个有效工具，国家审计在国家治理中起到了重要作用。文章结合同样受到热议的“三公消费”浅谈国家审计在国家治理中起到的重要作用，同时对国家审计的未来发展作一展望，以期使审计工作在国家治理中得到进一步完善。

【关键词】 国家审计；国家治理；三公消费；作用

一、引言

2011年7月8日，国家审计署刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上作了题为“国家审计与国家治理”的重要讲话，他提出：“审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统，是国家治理的重要组成部分。国家审计应在国家治理中发挥重要作用。” 国家审计对于国家治理至关重要，是国家治理的一个有效工具，是国家依法用权力监督制约权力的行为；另一方面，国家治理需要国家审计，国家治理为国家审计指明发展方向。

“治理”有管理、统治之义。任何组织都需要治理，并建立有效的治理机构，国家作为一个庞大且复杂的组织，同样离不开治理。国家治理是指国家机关为了实现经济社会持续发展的目标，通过一定的制度安排和体制设置，协同市场和公民共同管理社会公共事务，推动经济和社会和谐发展的过程。其实质是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民的利益，保持社会稳定，实现科学发展。

审计因受托经济责任而存在，国家审计由国家治理的需要而产生，而国家审计参与国家治理的内在动因也是基于公共受托责任（如图1所示）；同时国家审计是国家治理的重要组成部分，国家审计在国家治理中发挥着重要的作用。例如提高政府的透明度、防止贪污腐败、维护国家经济安全等。本文从“三公消费”的公开来论述国家审计在国家治理中所起的作用，探讨国家审计的重要性，并对国家审计的发展作一展望。

二、“三公消费”需要审计

“三公消费”，又称三公经费，是指政府部门人员因公出国（境）经费、公务车购置及运行费、公务招待费产生的消费。随着公众意识的增强，公众要求监督政府支出的呼声逐渐高涨，而近两年，利用互联网和微博的迅速发展，政府也逐步在实行信息公开化。国务院常务会议要求中央部门在6月全国人大常委会审议批准中央财政决算后，公开2010年三公经费决算支出和2011年三公经费预算支出。

然而，从目前“三公消费”的公开情况来看，信息公开似乎并未落到实处，而更像是在走过场。首先，“三公消费”的公开仅仅停留在晒账单的阶段上；其次，公开的“三公消费”数据是否真实和准确，我们无从得知；最后，公开的“三公消费”只是一个汇总的数据，对于资金具体花在哪些项目上，相关部门并未进行分析和说明。

“三公消费”对公众晒出的账单，就如同上市公司对市场公开未经注册会计师审计的不知真伪的财务报表一样。对于公众来说，这笔账单并不明了，因为大多数部门只是交代几个简单的数据，既没有解释哪些消费项目属于三公消费，也没有对数据进行具体项目的划分。

“三公消费”的公开只是一个开始，公众的知情权、参与权、质询权的实现必须依托于国家审计程序的执行。依据代理理论，社会公众作为委托人将公共资源配置权委托给了政府主管部门，接着执行机关接受主管部门的授权来行使这一部分权利，委托代理关系的形成，也是多数人权利交由少数人进行组织、领导和控制的过程。但是，由于委托人与代理人之间存在的信息不对称及相关制度的不健全，公众无法直接有效地对权利的行使进行监督和评价，这样，委托人和代理人之间产生了矛盾。

2011年11月21日，国务院法制办公室公布《机关事务管理条例（征求意见稿）》，明确机关运行经费支出、资产配置和服务保障标准的原则。尽管相关原则已公布，但本文认为，为了反腐倡廉，从而更好地进行国家治理，需要对“三公消费”进行审计，同时，审计部门需要对中央部门“三公消费”的预算执行情况及“三公消费”的合法性和合规性发表独立的审计意见，将审计结果对外公开。

三、国家治理视角下国家审计的作用

在国家治理视角下，国家审计通过预算执行审计和公告，揭露违法违规问题和规范权力行为，揭示和反映体制、机制、制度方面的问题，维护和推动完善民主法治。我国现行政府信息不公开的机制与腐败有密切的关系。由于我国政府及政府工作人员在行使权力时，信息不公开、工作也不透明，公众难以得到与政府有关的信息，这就为“权力寻租”创造了条件。这种治理机制带来的问题是破坏了社会主义市场经济秩序，也阻碍了我国经济的发展和社会的进步。腐败表现为滥用公权谋私利，是国家治理中最严重的威胁。作为国家治理的重要手段和组成部分，国家审计在反腐倡廉建设中发挥着不可替代的作用。

（一）国家审计发挥着重要的监督作用

按权力职责划分，国家治理系统包括决策系统、执行系统和监督系统，这三者紧密联系，相互制衡，相互作用。国家审计是监督系统中最重要的组成部分，对决策系统和执行系统进行监督和揭示，最大地发挥着免疫系统的功效。国家审计对中央政府及各个部门的财政收支情况、预算决算情况，大型国有企业的经济活动进行监督和评价，纠错查弊，结合经济责任审计与绩效审计，不断提高国家资金的使用效率，确保资金使用获得预期的效果，对于贪污腐败问题予以坚决打击并逐级问责，促进了国家治理大系统有效的动态反馈。“三公消费”只有经过审计，国家资金使用的合法性和合规性才能得到合理保证。

（二）国家审计发挥着重要的预警作用

国家审计是国家治理的工具。国家审计的基本职能是监督和评价，在国家治理过程中，国家审计主要是监控政府活动的风险，包括风险的识别、风险的评估、应对风险策略的确定、对新风险的环境、策略以及相应控制措施的进一步监控等。国家审计在国家治理过程中的预警作用，可以帮助国家建立起一套及时感知的预警处理系统。本文认为可以分为微观层面、中观层面和宏观层面的预警处理系统，确保风险的及时监控和排除，从而提升国家对风险的应对能力，这对于维护国家金融安全、保护国有资产和维持社会稳定至关重要。拿 “三公消费”来说，国家审计的预警作用则体现在由“三公消费”带来的财政压力及应对办法等问题上，国家审计需要核实“三公消费”的预算完成情况，审计“三公消费”中是否存在铺张浪费，科学评价“三公消费”的绩效问题，并提出审计意见及建议，避免财政浪费。

（三）国家审计发挥着重要的警示威慑作用

国家审计通过审计结果公告发挥重要的警示作用。审计是一项管理工作，通过审计公告与问责制度产生警示与威慑作用。审计工作需结合行政问责与绩效问责展开，提升问责机制地位，以增强审计的效力。在“三公消费”审计中发现的重大违法违规、贪污腐败问题，国家审计应通过问责制度及审计公告制度，对相关部门及人员起到威慑作用。

四、国家审计的发展与展望

（一）国家审计应保证应有的独立性和较强的业务素质

国家审计必须保证独立性。独立性是审计的灵魂，为了更好地发挥国家审计作为“免疫系统”的各项功能，审计人员保持应有的独立性至关重要。同时，国家审计是审计部门行使国家赋予的权力，对有关国家治理的方方面面进行审计，涉及政治、经济、文化、社会、民生等众多重大方面。因此，国家审计人员还应不断提升业务素质，保证审计工作的质量。

（二）国家审计应结合经济责任审计和绩效审计展开

国家审计的顺利开展，需要探索方法的多元化和实现路径的多样化。国家审计结合经济责任审计和绩效审计，能够提高审计效率，节约资源。国家审计主体基于公共受托责任，对政府公共资源的利用情况进行监督和评价，并将结果报告给公众，让公民监督政府行为和政府履行责任情况。同时，国家审计通过广泛开展经济责任审计，监督受托经营（管理）者是否合理地行使人民赋予的权力，对异常情况及时处理及问责；通过结合绩效审计来提高国家资金的使用效率和效益。

（三）国家审计可拓宽审计公告渠道，提高审计工作的透明度

审计工作透明度并不是一个理论问题，而是工作程序问题。多年以来，社会公众无从得知公共财政开支的多少，这主要是由政府机关部门的工作不透明、信息不公开导致的。国家审计却可以改变这种现状，社会公众可以通过审计部门的审计公告来行使监督权和质询权，参与到国家治理中来。审计部门可以考虑拓宽审计公告渠道，通过但不局限于互联网、报纸等媒介，建立审计公告体系，包括审计计划公告、审计结果公告和审计整改公告。通过审计公告体系，鼓励公众参与到政府工作中来，及时了解审计项目的进展，对审计工作提出建议，通过这种方式，审计工作的透明度将大大提高。

【参考文献】

［1］ 刘家义.国家治理与国家审计［R］.审计学会第三次理事论坛讲话，2011：7.

［2］ 娄仲.国家治理与国家审计之浅见［EB/OL］.国家审计署网站：http：//www.audit.gov.cn.2011-12-08.

［3］ 李厚喜.国家治理视角下的审计职能定位分析［EB/OL］.国家审计署网站：http：//www.audit.gov.cn. 2011-12-09.

［4］ 任慧莉，江金满.国家审计实现国家治理目标的路径选择——基于“新公共管理”理论视角［EB/OL］.国家审计署网站：http：//www.audit.gov.cn. 2011-12-19.

［5］ 黄丽萍.从公众参与治理的视角分析国家审计［EB/OL］.国家审计署网站：http：//www.audit.gov.cn. 2011-12-09.