从物权角度透视中国土地登记制度

王霞

【摘要】文章指出，中国当前的土地登记制度具有与上位法冲突、地方规章与部门规章冲突以及制度不完善等弊端。通过分析《土地登记办法》和《物权法》中关于土地登记制度的有关规定，提出应从增设登记类型、细化登记原则、增强登记机关法律责任、扩大不予登记情形的范围等方面完善土地登记制度。

【关键词】物权法不动产土地登记

《物权法》第十条规定：“国家对不动产实行统一登记制度”，这是针对不动产物权登记制度的明确规定。为了适应《物权法》的相关规定，我国现行的《土地登记办法》针对原先的《土地登记规则》作出了多方面重大修改。但笔者认为其仍然有需要完善之处，笔者将从物权法角度审视土地登记制度，并对如何进一步完善现有的土地登记制度作出分析并提出建议。

土地登记的性质及意义

土地登记的性质。在学理上，学者们对土地登记的属性历来具有争论，因此厘清土地登记的性质是保障其顺利实施的前提。

针对土地登记性质的争论，主要有四种观点。一是公法行为说。有学者认为，土地登记是一种具体行政行为，它是土地登记部门依其法定职权所实施的，它所体现的是国家权力对不动产物权行为的一种干预，以便于对当事人的合法权益进行保护，避免不动产物权的模糊所带来的各种问题。二是证明行为说。即认为土地登记应当属于证明行为。土地登记并不是对土地交易合同的批准和审查，因为土地登记机关并无此项权限，它只是审查土地的交易双方是否具备法定的条件，同时，土地登记也要确认和公示土地的交易双方履行合同的结果。三是私法行为说。有学者认为，土地登记是私法上的行为，这是毫无疑问的。之所以会有人将其与行政行为混淆，是因为国家行政机关参与了土地登记，但这仍然改变不了其属于私法行为的本质。四是折衷说。即认为登记兼具公私法行为的性质。但登记机关的职权行为必须在当事人的意志范围内作出，所以登记法应以私法属性为基调。

笔者认为，作为行政机关的登记机关参与到土地登记之中，这使得我国的登记制度不仅具有平等主体之间的私权关系，还具有不平等主体之间的行政关系；不仅具有公法行为的性质，还具有私法行为的性质。如果从登记的不同阶段来考察，土地登记行为实际上包括当事人申请和登记机关审查两个环节。在当事人申请这个环节，登记是纯粹的私法行为，但倘若到考察登记机关审查这个环节，就不难发现，登记机关与民法意义上的主体是不一样的。登记机关代表国家，保障不动产交易的秩序，推动不动产交易的发展，同时为课税提供信息，因此，登记审查行为具有浓厚的国家治理色彩。从我国的司法实践上来看，由于土地登记机关是行政机关，如果在登记环节出现错误，给当事人的合法权益造成损害，则依据《行政诉讼法》的规定，当事人可以提起行政诉讼。

但是根据物权法的精神，土地登记则完全是平等主体之间的私法行为。主要有如下几点理由：首先，从登记行为的过程来看，土地登记行为主要由登记请求和登记申请两部分构成。土地登记请求权无疑属于一种私权，而土地登记申请效力的发生则在于登记的意思表示。登记如果没有申请人的意思表示，则其无法产生效力。因此，土地登记只是对事实进行确认，而不能额外地赋予任何土地权利。其次，土地登记重在公示物权变动的信息，登记簿册可供任何人查阅，并据此而进行土地交易。同时，只要满足法律规定的登记申请，登记机关都有义务进行登记。因此，如认定其属于公法行为，则公法行为有侵害私法行为之正当理由，在理念上与私法自治相悖，在制度上也难以有效地保障交易安全。因此，土地登记制度建设中应当着重强调土地登记的私法属性，着重关注其维护交易秩序和交易安全的功能，不应当再具有批准式的行政观念，以有效维护当事人的合法权益。

土地登记的意义。土地登记是土地管理的核心环节，是加强政府对土地的有效管理，维护土地权利主体合法权益的一项重要法律制度。我国的土地登记制度从20世纪80年代末以来，历经发展与完善，现在已经在我国的经济社会发展中发挥着不可替代的作用。其对于保障当事人的合法权益，保障行政机关有效地实施土地管理，维护社会主义土地公有制，以及保护耕地等方面都具有不容忽视的作用。具体而言，土地登记制度具有三个方面的重要意义。

第一，方便土地权利变动。土地所有权和使用权作为不动产的内容，在《物权法》多个章节或条款中均有提到，这就使土地登记具有了物权法意义。土地权利在法律性质上属于排他支配权，也即权利人对于土地可以独占性地控制、利用，并且排斥他人的干预。为了保障土地权利的排他性，法律要求土地权利在发生变动时，必须进行登记。因为只有进行登记，才可以使得此项变动被社会公众所知晓，任何人都可以查阅登记簿册，以便自己进行土地交易。否则，没有土地登记制度，就不会有土地交易市场的正常秩序，也不会有土地交易所必须具有的安全。

第二，增强国家公信力。土地权利至关重要，因此只有国家才能凭借其信誉承担土地登记的责任。同时，也只有让国家承担土地登记的责任，才能让社会公众所信任，并据此进行正常的交易，确保土地交易的安全与秩序。有鉴于此，无论当事人的土地权利实际是怎样，只能以国家机关设立的登记簿册上的登记为依据。即使登记的权利与实际的权利相悖，或者土地的出让并不符合原权利人的真实意思表示，但为了维护正常的交易秩序，保障土地交易的安全，也只能以土地登记簿册上的登记为依据。由此可知，以登记为准，也是土地登记公信力的一部分。其可以有效地保障善意取得人根据土地登记簿册取得土地的合法权益，从而避免土地交易市场的混乱。

第三，确保国家对土地的管理。土地登记对于防止国有资产流失，确保社会主义的土地公有制以及维护土地市场的安全与秩序方面，都具有不可替代的重要作用。首先，土地登记是对房地产市场实施有效监管的关键措施。其次，土地登记是土地用途管制的重要组成部分，可以有效地保护耕地。再次，土地登记是土地管理的基石，是国家掌握土地动态变化的一个重要信息源，是国家收取土地租、税、费的重要依据。

土地登记制度与《物权法》相悖之处

尽管《土地登记办法》所规定的土地登记制度更加具体，也更加细化，但是细读《土地登记办法》对土地登记制度的各种规定，仍然有许多值得研究与思考的地方。

《土地登记办法》立法主体欠妥。国土资源部在2007年根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》，发布了《土地登记办法》。但《中华人民共和国物权法》第六条、第十条、第二百四十六条明确规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记”、“（不动产）统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定”、“法律、行政法规对不动产统一登记的范围、登记机构和登记办法作出规定前，地方性法规可以依照本法有关规定作出规定”。

由上述规定可知，根据《中华人民共和国物权法》的规定，能够对不动产登记制度进行立法的主体只有如下几个：全国人大及其常委会，国务院，省、自治区、直辖市、较大的市的人大及常委会，而国土资源部完全没有权限制定不动产登记制度。同时，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《中华人民共和国城市房地产管理法》中对土地或房产登记的规定，也没有部门规章就可以规范不动产登记的规定。因此，《土地登记办法》立法主体是欠妥的。

《土地管理办法》的部分内容与《物权法》相悖。根据《中华人民共和国物权法》，物权法定是一项基本的原则，也即物权的种类和内容必须由法律来规定。根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国海域使用管理法》等法律的规定，我国法律上存在的物权共有十一种，即：所有权、土地承包经营权、宅基地使用权、建设用地使用权、抵押权、地役权、留置权、质权、采矿权、探矿权、取水权。但《土地管理办法》却明显违背了《中华人民共和国物权法》所规定的“物权法定”的原则，设立了“集体农用地使用权”和“国有农用地使用权”这两个用益物权，这明显是违背法律规定的。

《土地登记办法》第二条第二款规定：前款规定的国有土地使用权，包括国有建设用地使用权和国有农用地使用权：集体土地使用权，包括集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权。根据该规定，“集体农用地使用权”并不包含“土地承包经营权”，依此进一步推断可知，“国有农用地使用权”也没有包含“土地承包经营权”。所谓的“集体农用地使用权”和“国有农用地使用权”根本不在上述我国目前法律所确立的11种物权之列，明显违反了我国《物权法》所确立的物权法定原则。即便是有相同规范之意，但其表述的确是不符合立法严谨的要求。

物权法视野下完善土地登记制度的路径选择

我们可从以下几个方面对土地登记制度加以完善：

提升土地登记制度的立法层次。《中华人民共和国立法法》第八十二条规定：“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行”；第八十六条第一款第(三)项规定：“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决”。由此可知，作为部门规章，《土地登记办法》在效力上与地方规章是等同的。但是许多地方却都有自己的土地登记办法，这就难免造成地方土地登记办法与《土地登记办法》的具体规定相冲突，即使根据《中华人民共和国立法法》第八十六条第一款第(三)项的规定，国务院有权裁决，也会有损法律的尊严与稳定。因此，可以通过提高土地登记制度的立法层次，使其效力高于地方规章。根据我国法律规定，下位法与上位法相冲突时，适用上位法，以此达到减少冲突矛盾的目的。提高登记效力不仅仅是法理的要求，更是建立客观公正的不动产交易制度、保障不动产市场安全有序得到发展的要求。

具体制度上的完善。一是增设土地登记的种类。《土地登记办法》将土地登记分为五类：土地总登记、初始登记、变更登记、注销登记、其他登记。其中，其他登记又包括：更正登记、异议登记、预告登记和查封登记。为了体现《物权法》对权利保护的法理精神，在完善《土地登记办法》时，可以将土地登记类型增设一项“他项权利登记”；而将“变更登记”具体细化为两类：转移变更登记和其他变更登记。

二是细化土地登记的原则。所有的土地权利都应当依申请登记，其根据是《土地登记办法》第六条规定：“土地登记应当依照申请进行，但法律、法规和本办法另有规定的除外。”这种规定很好地体现了土地登记的私法属性，体现了意思自治的原则，也即只有当事人依法提出申请，登记机关才能对符合法律规定的申请进行登记，登记机关不得依职权主动进行登记。然而，如果所有的土地权利都必须依申请才能登记，在实践中也会遇到许多问题。笔者认为，在完善土地登记制度时，应当确立依申请登记与依职权登记相结合的登记制度，针对不同的土地权利分别对待，这样才能使得土地登记制度在具体的实践中更好地发挥作用。

三是进一步完善对于共有土地权利的登记。根据《土地登记办法》的相关规定：“两个以上土地使用者共同使用一宗土地的，应当分别申请登记”、“两个以上土地使用者共同使用一宗土地的，应当分别填写土地登记审批表”、“两个以上土地使用者共同使用一宗土地的，应当分别填写土地证书”。这就是说对于共同拥有的土地权利，确立的是单独申请原则。上述规定，对于土地使用权的共有关系极有可能造成混乱，也极有可能损害他人合法的财产。笔者认为，如果同一宗土地的某一共同层面使用权为多个使用者共同使用，则也是属于使用权共有，并不是有多个使用权，而只是多个人拥有一个使用权。因此，在此种情形下，应当确立共同申请原则，即应当共有人共同申请。但是，如果是同一宗土地，既在地上设立了使用权，又在地下设立了使用权，则此种情形下已不再是只有一个使用权，而应当由不同的使用权人分别申请，登记机关的审批也应当分别审批，同时颁发不同的土地权利证书。因此，对于是单独申请原则还是共同申请原则，应当根据土地权利是否具有可分的性质区别对待。

四是扩大不予登记情形的范围。《土地登记办法》第十八条第一款规定了不予登记的情形：土地权属有争议的；土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的；未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的；申请登记的土地权利超过规定期限的；其他依法不予登记的。笔者认为，只有如上几种不予登记的情形是不够的，还应当增设“暂缓登记情形”。《土地登记办法》第十八条第（三）项规定：在暂缓登记情形，可以要求权利人交足税费，并给予宽限日期。因此，土地登记机关对于这种可以补充挽救的情形，可以给予申请人一定的宽限日期，这样，既能够及时督促申请人履行自己的义务，同时又能体现对权利的保护与重视，践行“以人为本”的理念。

五是明确登记错误的法律责任。《中华人民共和国物权法》第二十一条规定：当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。然而，《土地登记办法》却并未明确规定登记错误的法律责任。因此，笔者认为，《土地登记办法》应当明确规定，如果登记机关因登记错误给当事人造成损害，当事人有权利提起行政诉讼，申请国家赔偿。同时也应当规定，在由登记机关作出赔偿之后，可以追究有关人员的责任。

结语

土地登记制度对于保护土地权利人的合法权益、规范土地登记行为意义重大。随着我国经济的发展，特别是近几年房地产等与土地制度相关产业的发展，出现了许多侵犯土地权利的案例，土地权益保护制度亟待解决。借由《物权法》完善充实我国民法体系的契机，通过对土地登记制度立法层次的提高和土地登记具体制度的完善，可以起到保护土地权利，增强国家公信力的立法目的。完善我国土地管理法律制度，可以使“国之本、民之根”的土地资源在法制的环境下为我国经济社会的发展提供最佳的服务。

（作者单位：河南信阳市委党校法学教研部）