中原经济区建设中的地方政府职能研究

孙常辉

［摘要］ 中原经济区建设作为后起的国家区域发展战略，应该充分发挥政府的主导作用，制定合理的规划和政策体系，真正起到在经济起步阶段的“助推器”作用。同时加强对市场的引导、保护和培育，避免越位、缺位、错位等政府失灵，逐渐实现政府职能的转型。

［关键词］ 区域经济；中原经济区；地方政府职能

［中图分类号］F207［文献标识码］A［文章编号］1673 - 0194（2012）15- 0054- 03

我国仍处于经济转型期，区域经济发展战略仍将是将来一段时期的重要发展战略，政府仍将发挥重要作用，但在区域经济发展中出现的产业结构趋同、区域间恶性竞争、资源过度消耗等问题也与政府干预过多有关。因此根据既有理论和实践经验，对区域经济发展中的政府职能及政府失灵进行分析具有重要的现实意义。２０１１年初，国务院印发《全国主体功能区规划》，将中原经济区正式纳入规划，标志着中原经济区建设已正式上升到国家战略层面。因此在中原经济区建设背景下，研究地方政府职能的要求和变化，对于加快中原经济区建设具有重要现实意义。

1区域经济发展中的地方政府职能

政府和市场是资源配置的两种方式，对于政府与市场的关系，在历史上其争议一直没有停止过。经济史学家大多将政府与市场关系理论演进归纳为5个阶段，即“重商主义阶段、自由放任主义阶段、政府干预主义阶段、新自由主义阶段、新凯恩斯主义阶段”。当前现代经济学家普遍认为，政府和市场各有优势。如张五常 （２００２ ）认为市场和政府都是因为交易成本而起， 都是为了降低交易成本。自20世纪９０ 年代至今，市场自由与政府干预具有相互融合的趋势。对于政府的职能，斯蒂格利茨（１９９８）认为政府在两个方面具有与众不同的显著特征： 第一， 政府是对全体成员具有普遍性的组织； 第二 ，政府拥有其他经济组织所不具备的强制力。米尔顿·弗里德曼（１９９９）认为政府的必要性在于： 它是“博弈规则”的制定者， 又是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁判者。关于政府在区域经济发展中的作用，有一种具有代表性的理论即波特的竞争优势理论，在其钻石理论模型中，政府的作用不可忽视。其他的观点还有 “地方法团主义”、“地方政府即厂商”、“地方性市场社会主义”、“村镇政府即公司”和“谋利型政权经营者”等。但总体来说，学者对地方政府在区域经济发展过程中所扮演的角色研究尚不多见。在现代市场经济条件下，地方政府的区域经济发展职能有别于一般意义上的政府职能，其特殊性主要表现在以下4个方面。

1.1 强化宏观管理职能

主要是强化战略引导职能。各级地方政府应当根据国家中长期发展战略和全国统一的产业政策，结合本地实际，制定区域发展和结构调整的战略和规划。除正确行使规划职能外，地方政府还应运用好信息搜集、处理和发布手段，为企业提供信息服务。一些由专业经济管理部门转化成的行业协会，要尽快改变原有的政府运作方式和习惯，在产业结构调整过程中发挥好为企业服务的职能。

1.2 弱化微观管理职能

向“服务型”政府转变，是弱化微观管理职能的基本方向。政府部门必须主动应对体制性挑战，使政府的管理方式、管理机制首先与国际通行规则接轨，要适应多元化经济模式的要求，树立“服务型”政府的新形象，为河南省经济和社会发展带来更高的效率；政企分开，简政放权，加快行政审批制度改革。凡能由市场调节、企业自己决定、中介机构能提供服务的事项，政府坚决退出不再审批。能取消的坚决取消，能下放的坚决下放，杜绝“错位”、“越位”、“缺位”现象的发生。政府的职能要切实转变到经济调节、社会管理和公共服务上来，为经济发展创造宽松的环境；各级政府要进一步树立服务意识、公仆意识，热心服务，提高政府部门的服务质量。

1.3 合理划分各级政府的行政职能

以事务性质划分各级政府职能，坚持以事务在社会经济生活中的地位及事务的性质作为各级政府权限划分的基本标准。根据各级政府的不同地位和作用来确定各自的核心区域，进而配置相应的职权。配置职权应遵循事务同类和职责相称原则，尽可能将职权作整体划分，使其各自有专门的管辖领域，并在各自管辖领域内拥有较为完整的权力。推进各级政府关系规范化、法制化；建立科学合理的政府内部分工系统。要建立一个以满足公共需要为主要目标的、高效运行的政府内部分工系统，按照社会主义市场经济的要求，对各级政府的经济职能进行更为合理的划分；地方各级政府在经济调控方面的权利，主要体现在地方公共基础设施建设和本地公用事业服务方面。

1.4 转化各级政府的社会管理职能

政府应促进关于中介组织的法制建设，加快立法，建立完善的法制体系，使中介组织的活动真正做到有法可依、有法必依；明确规范政府与中介组织之间的关系，保证中介组织的独立性。要从机构形式和组织制度上，摆脱中介机构与政府部门的从属关系，割断其与政府和企事业单位之间的“脐带”，实现真正的脱钩；各级政府要根据中介组织的成熟程度进行相应的配套管理，对其发展进行统一规划，使其有计划、有重点、健康地发展。

2区域经济发展中的政府越位、缺位和错位

政府在区域经济发展中的特殊作用是无法替代的，尤其是在经济起步阶段，强力、高效的政府可以通过区域经济规划和主导产业政策，利用区域内优势资源，迅速实现赶超战略。但政府不是万能的，也存在“政府失灵”。在区域经济发展中，政府失灵的突出表现主要为政府职能的越位、缺位和错位。

政府职能的越位体现在政府超越自身应该行使的职能范围，插手了一些不该由政府管或管不好的事情，直接包揽了本来可以通过市场进行的纯粹私人产品的生产供应，以及可以由政府、企业和非政府公共组织共同参与的混合性公共物品的生产，从而出现政府失灵现象。“任何利用权力对经济的过分介入和干预都会导致诸多问题，也极易滋生权钱交易”。具体表现为政府与企业不分，政府经营的企业提供公共产品和服务，造成效率低下，并容易滋生腐败；在招商引资上越俎代庖，政府直接出面谈项目、拉投资，虽然能够发挥一定积极作用，但应该加强监管或由企业主导、政府监管；政府与社会中介组织不分，表现为政府组织通过主管、指导等方式直接介入各种协会、社团的内部管理与事务运作。

政府职能的缺位，主要是指本来应当由政府生产和提供的公共产品和服务，政府却没有尽职尽责，甚至在某些公共领域出现了“真空”。例如应由政府提供的水利设施、生态环境保护和其他必要基础设施的建设力度不够；医疗、养老、失业、救济以及其他社会保障服务的公共供给不足；市场经济秩序不健全，竞争规则不完备，信用体系不健全；应由各级政府提供的公共教育服务、公共卫生服务、城市公用事业服务等，不能满足社会公共需要。以上问题都会恶化当地经济发展的软环境，从而严重削弱区域经济健康发展的基础。

政府职能的错位，是指政府内部发生的职能混乱现象，即你干我的事，我越你的权，互相打乱仗。在纵向上，既有中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的职能越位，也有下级政府对上级政府、地方政府对中央政府的职能越位。在横向上，主要是不同区域地方政府之间，对进入本地市场设置种种壁垒，在打击假冒产品、司法执行等方面实行地方保护，在吸引外资方面进行政策竞争等。

政府职能的越位、缺位和错位，都不利于区域经济的健康、可持续发展，例如由此引起的当前产业结构趋同、资源过度开采、环境污染严重、地区间恶性竞争等现象，已经成为阻碍区域经济发展的重要因素。因此必须认识到政府在区域经济发展中不是万能的，也需要转变职能、合理定位。

3中原经济区建设中地方政府职能

东部地区、西部地区及东北地区较早地获得国家区域政策的支持，发展迅速，中部地区长期以来已形成经济洼地。国家及时启动中部崛起战略，并出台一系列支持政策，对于中部省份尤其是河南省来说是重要的机遇和挑战。一方面，中部地区在发展区域经济同时可以借鉴东部地区甚至西部地区政府的经验，例如在制定规划、政策和措施方面，可以少走弯路。但另一方面，也应该避免照搬照抄东部地区的发展模式，因为即使东部地区也存在浙江模式、苏州模式、上海模式等不同的政府职能类型。中部地区市场经济发展滞后，人们的市场意识尚在培育之中，市场秩序脆弱，如果政府不能够加强对经济的推动和有效监管，必然存在经济增长缓慢和市场失灵现象。因此对于中原经济区这样一个后发地区，必须发挥政府主导作用。

第一，结合中部地区具体情况，制定合理的规划和政策体系，并在公共产品和服务供给、基础设施建设、区域合作等方面发挥政府的主导作用，真正起到在经济起步阶段的“助推器”作用。

第二，要加强对市场的引导、保护和培育，创造公平的竞争环境，维护正常的市场秩序，打击恶性竞争，为区域经济发展创造可持续的动力。

第三，要逐渐实现政府职能的转型，政府应适时退出相关领域，由主导型政府转变为服务型政府。着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，逐步形成责权一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，转变政府经济管理职能，激发市场投资活力。结合政府机构改革，探索建立与大部门体制相适应的地方政府管理体制。继续削减和调整行政审批事项，切实把政府职能转变到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。

第四，加快建立绿色ＧＤＰ考核评价体系，引导树立正确的政绩观。要按照科学发展观的要求，逐步完善干部政绩考核制度和评价标准。探索建立“两型社会”指标监测和评价体系，实行领导责任制和资源环境问责制，建立科学的干部考核体系和绿色ＧＤＰ指标体系。重点将节能减排和环境保护作为目标考核，明确各级政府节能工作目标，建立节能目标责任评价考核体系，制定一系列有关约束和奖励政策。同时将产业结构、消费模式、增长方式与节能减排结合起来，正确引导领导干部讲成本、重质量、求效益，在注重经济增长速度的同时，更加注重资源节约和环境保护。

主要参考文献

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