农业水价合理分担研究

摘要：农业水价合理分担是指由国家、地方政府、农民及农业用水受益者等组织或个人共同合理负担农业供水成本。农业水价合理分担是保障农田水利健康发展、维护国家粮食安全的需要，是提高我国农产品国际竞争力的需要，也是继续贯彻中央水利政策的需要。目前国内外农业水价合理分担研究取得了一定的进展，但也存在缺乏农业水价分担理论系统研究和农业水价合理分担机制研究等问题。实践表明，农业水价合理分担有利于促进农业节水。我国具有开展农业水价合理分担的经济基础，早日推行农业水价合理分担政策十分必要。

关键词：水资源；水价；合理分担；机制；农田水利

中图分类号：S27

一、农业水价合理分担势在必行

农业水价有时也称农业用水价格，是指单位立方米水量的价格，其与农业水费是两个不同的概念。农业水费是指农业用水总的费用，目前我国除部分地区通过计量用水量收费以外，大部分地区是按亩收费。农业水价是农业用水户联系农业用水相关部门的经济纽带，不仅涉及到农业用水户切身利益，也关系到农业用水供给部门能否维持简单再生产和持续发展，更关系到农业用水能否得到有效调节，涉及农业用水效率的提高，进而同国家的粮食安全、生态安全和水安全发生着千丝万缕的联系。农业用水涉及到种植业、养殖业、农村生活用水等，农业水价通常指种植业农业用水水价，即灌溉用水水价。

（一）农业水价合理分担内涵

农业水价涉及到诸多相关方的利益，相关方主要包括国家、地方政府、农民、农业供水者、农业用水受益者等等。国家是农业水价政策的制定者，在制定相关的水价政策时，从综合的角度出发，既要考虑农业水价本身的功能，同时要考虑相关工程的可持续性，同时考虑国家的众多需求，如粮食安全、水安全、农民就业、农业增收等等。地方政府要执行国家农业水价相关政策，同时也有自己的需求，地方政府和国家之间本身存在博弈，期待国家给予更多的补贴或者投资，尽可能减轻地方政府的压力。农民是农业用水的使用者，他们通过农业用水获得受益，他们希望农业水价越低越好，最好是免费。农业供水者有自己的利益诉求，他们期待通过水价回收供水成本的同时，增加收入，改善职工的生活水平，提高服务质量，强化农业供水工程的科技含量。农业用水受益者是指虽然不直接使用农业用水，但可以从农业用水中获得额外的收益，如通过农业灌溉，改变了当地小气候，气候湿润，农业的多功能得以体现，不同程度地补充地下水，同时农业用水利用也提高了就业水平等等。

所谓的农业水价合理分担是指由国家、地方政府、农民及农业用水受益者等组织或个人共同合理负担农业供水成本。

（二）农业水价合理分担的必要性

从现实需求而言，农业水价合理分担势在必行。

1.保障农田水利健康发展维护国家粮食安全的需

水利是农业的命脉，没有健康的农田水利，就没有稳定发展的农业。在我国粮食生产中，灌溉地生产了70%左右的粮食，没有农田水利就没有稳固的粮食安全。然而，目前我国的农田水利存在很多的问题，全国已建大型灌区骨干建筑物的完好率不足40%，工程配套率不足70%，老损率达70%以上，全国85%的斗渠和95%的农渠为土渠，基本没有衬砌，渠道淤积严重，农业用水效率不高。造成这问题主要原因是农业水价不到位造成的。表1是我国部分灌区农业水价情况。

从表1可以看出，给定的农业灌区斗口供水水价在0.025～0.69元/立方米，各灌区差距很大，这主要由灌溉水源、水资源条件、灌溉工程等多种因素决定的。据不完全统计，我国目前农业水价平均为0.091元/立方米，仅占供水成本的43%左右。由于农业水价与成本之间长期存在巨大差距，导致无足够的经费维护农田水利，农田水利工程设施老化失修，进而直接威胁国家粮食安全。建立农业水价合理分担机制是解决此问题的重要途径。

2.有利于提高我国农产品国际竞争力

自从我国加入WTO以后，农产品市场面临着更加开放的国内和国际两个市场的竞争。从国家和世界的角度来看，农产品的国际竞争既是促进农业发展的外部动力，也可能因竞争力不强成为农业健康发展的障碍。从目前农产品竞争格局来看，农产品国际竞争由单一的初级农产品演变为初级产品和农产品深加工等多个层次，并且受产品结构、市场结构和经营结构多重影响，农业水价不同程度地参与农产品的国际竞争。农业水价过高，无疑增加农产品的生产成本，导致农产品的初级产品价格偏高，随之而影响深加工的产品价格，最终导致农产品在国际竞争中处于不利地位，反过来影响农业的发展。

综观世界各国，由于农田水利工程具有很强的公益性，其投资大、收益低、投资回收期长，同时农业属于弱势产业，世界许多国家对农业灌溉用水实行不同程度的补贴，如以色列对供水工程投资全部由国家承担，对供水系统运行维护费用，政府负担30%。我国农业属于小规模经营、农民承受农业水价能力低，如果不对农业水价进行适当的补贴，则我国的农业产品就相对高出没有补贴的成本，这对我国农产品竞争是不利的。对农业水价进行合理分担不仅有效地降低农民的支出，而且有利于提升我国农产品国际竞争力。

3.继续贯彻中央水利政策的需要

2011年“中央一号文件”聚焦在水利上，出台了《中共中央国务院关于加快水利发展改革的决定》，明确指出：“水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统，具有很强的公益性、基础性、战略性。加快水利改革发展，不仅事关农业农村发展，而且事关经济社会发展全局，不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全，而且关系到经济安全、生态安全、国家安全。”今后要把水利作为国家基础设施建设的优先领域，把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务。中央已经将水利提升到关系经济安全、生态安全、国家安全的战略高度加以重视，水利地位得到大幅度的提升。值得说明的是，“中央一号文件”特别指出“积极推进水价改革”：要充分发挥水价的调节作用，兼顾效率和公平，大力促进节约用水和产业结构调整。按照促进节约用水、降低农民水费支出、保障灌排工程良性运行的原则，推进农业水价综合改革，农业灌排工程运行管理费用由财政适当补助，探索实行农民定额内用水享受优惠水价、超定额用水累进加价的办法。这为农业水价提出了新要求，指明了方向。

2011年7月8日至9日，中央水利工作会议在北京举行，胡锦涛总书记、吴邦国委员长、温家宝总理等参加了会议。会议进一步强调了强调水利的战略性地位和加快水利改革发展的重大意义。会议提出了当前要全力以赴完成好5个重点任务，其中首要任务是是“着力加强农田水利建设，下大气力在全国大规模开展农田水利建设，健全农田水利建设新机制，全面提高农业用水效率，持续改善农业水利基础条件，显著提高农业综合生产能力。”温家宝总理强调“要大力推进节水型社会建设，实行最严格的水资源管理制度，建立健全节约用水的利益调节机制，健全农田水利建设新机制”。农业水价合理分担是农田水利建设管理的重要组成部分，中央水利工作会议间接地为农业水价改革提出了新要求。

综上所述，农业水价合理分担机制关系到国家、地方、农业供水单位、农民以及农业用水受益者等多方面的利益，关系到农业用水效率的提高和国家粮食安全，是建立节水型社会急需解决的重大理论与现实问题，因此，建立农业水价合理分担是十分必要和重要的。

二、 国内外农业水价研究近况

（一） 国内研究进展

关于农业水价分担，刘红梅等从经济学的角度对不同的农业水价补贴方式进行了分析，结果表明：农业水价补贴由“暗补”变为“明补”是一种必然趋势， “明补”比“暗补”更有效（刘红梅等，2006）。魏建华以龙凤山灌区为例，建议由财政补贴没有达到成本部分的水价成本（魏建华，2009）。孙梅英等论述了农业灌溉水费“暗补”改为“明补”的必要性与可行性（孙梅英等，2011）。郑通汉认为实行两部制水价制度有利于对供水生产成本费用的均衡补偿（郑通汉，2006）。刘宏让针对宝鸡峡灌区农业供水价格政策性亏损问题，结合供水成本与农产品价格指数上涨等因素，提出了建立灌区农业供水成本补偿机制的建议（刘宏让，2010）。尹庆民等阐释了建立流域内农业水价分担模式的必要性，认为财政直接补贴农户的方式可以避免间接补贴方式下“鼓励浪费”现象的发生（尹庆民等，2010）。孙亚武根据农业供水价格管理的特殊性，针对宝鸡峡灌区农业水价执行中存在的问题，提出了公共财政对水价成本补偿的建议（孙亚武，2011）。段永红等分析了节水激励机制或缺是我国农田灌溉用水效率低的主因，认为农田灌溉节水激励机制形成有赖于水权与水价制度创新的结论（段永红等，2003）。邹新峰研究表明农村税费改革对末级渠系建设和农业水费收取影响巨大，建议推动农业水价改革应建立合理的补偿机制，引入科学的投入机制（邹新峰，2005）。周振民对河南省人民胜利渠引黄灌区农业水价的成本构成和水费征收方式进行了研究，提出了合理补偿农业成本水价的综合对策与措施（周振民，2008）。韩洪云等探讨了水价政策变化的作物结构和水消费效果（韩洪云，2007）。郑通汉阐述了建立“三位一体”农田水利良性运行长效机制的总体思路，对农业终端水价改革的内容与要求进行了阐述（郑通汉，2008）。冯广志对完善农业水价形成机制若干问题进行了思考，认为水价主管部门坚持补偿成本是农业水价改革的核心原则，但多年来全国没有一个省贯彻执行，也没有一个灌区能做到，现行农业水价形成机制存在重大问题，需要完善（冯广志，2010）。姜文来根据农田水利存在的问题，明确提出建立农业水价合理分担机制的建议（姜文来，2011）。

农业水价承受能力与农业水价分担密切相关，它是农业水价分担的基础之一。沈大军等对黄淮海流域灌区农民灌溉水费支出进行了调查分析，并分析了水费支出占收入的比例（沈大军等，2001），姜文来提出了农业水价承载力模型（姜文来，2003），陈菁等提出采用意愿调查的方法研究农业水价承载力，并以五岸灌区为例,分析了农户的农业水价承载力,并提出工程改造后试运行阶段水价标准合理范围的建议（陈菁，2007）。宴成明等对张掖市农业水价承受能力进行了研究，提出了张掖市农业用水和谐水价（宴成明等，2009）。唐增以甘肃省张掖市为例，用CVM评价农户对农业水价的承受力进行了研究，认为水价已经达到农户承受力的最高点（唐增等，2009）。年自力等通过对云南和新疆灌区的实地调研，认为农业用水户作为基本生产单位， 其应对农业水价改革的决策行为是“理性的”和“利己的”，国家制定的相关政策只有在充分考虑到农户的实际反应时才能发挥最大的效应（年自力，2009）。

（二） 国外研究进展

Tsur总结了世界主要发展中国家和发达国家农业水价制定方式和特点（Tsur，1992)。Johansson对定量计费、非定量计费（按投入、或按产出、或按面积）、配额、水市场等常见农业水价定价方式进行比较（Johansson R C，2002）。农业水价政策制定的目的在于实现用水公平、水资源利用效率提高和用水的可持续性，这是农业水价政策研究的重点（Rogers P，2002）。Peter Rogers认为传统的提高水价将降低用水的公平性的观点是不正确的，水价的提高可以促进用水的公平（Peter Rogers，2002）。水是一种稀缺商品，任何稀缺商品定价的重要目标就是效率，但是农业水价常受政策干预，否则将影响贫困农民和低收入者（Tsur Y，et al，2004）。Tsur 认为农业用水计费应充分考虑地形、气候、人口、社会结构、水权、水利设施、历史和整个社会经济条件，如果不考虑实施成本，定量计价是水资源配置最有效率的方式，但如果考虑到实施成本则不然（Tsur Y，2005）。Rosalyn Bell等针对农民对灌溉水价的变动的反应，采用利润函数来评价农民的用水行为（Rosalyn Bell，2007）。Tsur等对按量计费与按面积计价进行了比较，发现按量计费实施成本超过水收益的7.5%时，按面积计费则更佳（Tsur Y，1997）。J. VEGA等运用水价影响机会成本的原理建立数学模型优化水资源配置，表明水价越高农民使用的就越少，缓解用水冲突（J. VEGA，2006）。Arjan Ruijs利用需求函数来评价水价改革的福利和分配作用，指出低水价系统和按收入水价系统能创造更高的社会福利（Arjan Ruijs，2007）。典型国家或地区农业水价分担具体做法见表2。

（三）国内外研究进展简要分析

综合国内外研究现状，农业水价形成机制研究取得一定进展，特别是在农业水价补贴方面成果最多，许多国家都对农业水价进行不同程度的补贴，从整体上来看，农业水价合理分担成为重要的发展趋势。但我们也发现，目前有关研究中存在二个方面的问题：

1.缺乏农业水价分担理论系统研究

综观农业水价分担相关的文献，以农业水价补偿（补贴）文献居多，大多提出了农业水价补偿（补贴）的必要性或者建议，缺乏农业水价分担理论系统研究。农业水价补偿（补贴）只是农业水价分担的一种方式，实际上，农业水价分担不仅仅是财政补偿（补贴），还包括农业用水利益相关者如何合理分担，其中还包括关键性理论问题：分担的理论基础是什么，究竟有多少分担的方式，哪种分担最为合理，这些问题是建立农业水价合理分担基础性工作，至关重要，目前的研究进展尚不能回答此关键性问题。

2.缺乏农业水价合理分担机制研究

目前农业水价机制研究大多局限在农业水价形成机制上，并且将补偿（补贴）作为一个重要内容。实际上我国农业水价形成机制中最大的缺陷是将不应该由农民承担的公益性成本也要让农民来承担，最终导致农业水价成本分担缺乏合理性。农业水价合理分担机制就是让农业用水相关利益者合理地负担与自己受益相适应的成本，围绕此问题需要解决农业水价承受能力标准如何判定，如何建立农业水价分担机制体系、农业水价分担机制合理性怎么进行评估，这是建立农业水价合理分担机制基础性工作，综合国内外相关文献，尚未出现系统研究的报道。

三、农业水价分担有利于促进农业节水

农业水价对农业节水具有阶段性效应，水价高节水效果明显。农业水价分担虽然不能提高农业水价，但也能促进农业节水。

我国农业用水效率不高的重要原因是农业水价长期低于供水成本，导致灌区长期亏损，工程设施普遍老化失修，供水环节水量的流失严重。农业水价分担机制实施后，能够及时补偿维修改造资金缺口，同时提高管理水平，渠系平均利用系数提高，同时农业水价分担机制建立的节水激励机制，提高供水单位和用水户节水的积极性，可以促进农业节水。“农业水价改革和末级渠系节水改造”试点工作具有农业水价分担机制的部分内涵，在一定程度上证明水价分担与节水的关系。水利部统计结果表明，通过国家工程补贴，渠系逐步完善，平均末级渠系水利用系数提高16%，节水26%。

典型案例证明农业水价分担机制具有一定节水能力。2010年财政部在全国小农水建设重点县中选择20个“农业水价改革示范县”，每个示范县（项目）增加中央补助200万元，结合末级渠系节水改造，实施农业水价综合改革示范，统计表明，20个示范县末级渠系水利用系数平均提高0.18，亩均节水91立方米，农户亩均水费支出减少10元，亩均增产粮食94公斤，农民人均纯收入年增长363元。浙江省永康市政府决定从2004年起在全市免征农业水费，统计表明， 2010年比2007年农业用水下降了177.3立方米/亩，农业水价分担之后农业用水量减少，具有一定的节水效果。

四、我国拥有农业水价合理分担经济基础

经过改革开放30年，我国已经进入工业反哺农业的发展阶段，初步具备了对农业进行支持和保护的能力和条件，工业反哺农业是政府对农业的扶持行为，是经济发展一定阶段的现象。从国际上看，许多国家在工业化进程中都普遍经历由农业为工业化提供积累，转向对农业进行保护的过程。我国在改革开放前，由于长期实行农产品统购统销政策，工农业产品不能平等交易，国家通过工农业产品价格剪刀差，从农业部门取得了巨额建设资金，农业的基础地位长期受到严重削弱。使本来就落后的农业因长期价值补偿不足而失去自身发展的动力，使农业生产的物质、技术条件得不到应有的改善。中国农业为工业化提供的资金积累，需要对农业进行回补的时候了。

自从农村税费改革以来，农业水价改革、水费计收与农田水利建设方面存在的问题正在成为农村工作和社会议论关注的热点和焦点。2006年全国人大代表余新民的提案（主要内容是农业水费财政转移支付）、全国人大代表刘志华的提案（主要内容是减免农业水费和增加水利建设投入），反映各地与农业水价改革有关的水费征收、水管单位职工生活困难、农民水费负担重和农田水利设施损毁严重等方面的问题，要求免交农业水费，增加水利建设投入。余新民建议：国家应研究制定财政转移支付农业水费的新办法，将目前农业水费由农民负担下决心过渡为政府埋单（即中央财政支付），在做好水管单位体制改革的基础上，由财政承担供水管理和工程运行维护费用，达到水管单位管好水、服务好，农民用好水、种好田的新型农业供水管理体制。

目前我国对农业发展采取了“多予少取”的政策，“多予”就是通过多种财政补贴，价格、税收优惠支持三农，“少取”就是减轻农民负担。近年以来国家已经分散出台了不少农业水价分担有关政策。2011年中央一号文件规定“推进农业水价综合改革，农业灌排工程运行管理费用由财政适当补助”。大幅度增加中央和地方财政专项水利资金。从土地出让收益中提取10％用于农田水利建设，充分发挥新增建设用地土地有偿使用费等土地整治资金的综合效益。进一步完善水利建设基金政策，延长征收年限，拓宽来源渠道，增加收入规模。严格落实耕地占用税暂行条例，按照耕地占用税新增收入主要用于农田和农村基础设施建设的规定，一部分收入将重点用于加强农田水利。将土地出让金收入提取的土地开发专项基金主要用于高标准基本农田建设和小型农田水利建设。这些政策说明中央和地方的财力完全有能力承担水利投入的费用。这些宏观经济背景为建立合理的农业水价分担机制奠定了基础。

目前我国部分地区进行了农业水价分担的实践。特别是部分经济发达地区农民用水不缴费，农业水费实行财政转移支付，如浙江省温岭市、永康市从2004年起就免收农业水费，对于免收的农业水费全部由地方财政实行转移支付。广东省东莞、佛山、韶关、梅州、汕尾市所有县、区相继停止收取农业水费。客观地说，在财力允许的地方由财政支付农业水费具有一定的积极作用。主要体现在三个方面：一是减轻了农民负担。二是减少了水管单位征收水费的工作量，三是资金保障能力有所提高，使末级渠道得到了进一步的整治。

五、结语

农业水价合理分担关系到农田水利的健康发展，也维系国家粮食安全，我们需要积极创造条件，突破农业水价分担实施可能遇到的障碍，早日推出农业水价合理分担政策，为农田水利的持续发展奠定坚实的基础。

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（编辑：王露）